新常態下我國關閉退出煤礦礦區的城鎮化研究

摘 要：在新常態的背景和煤炭產能過剩的嚴峻形勢下，關閉、退出煤礦成為當前礦城和礦企去產能政策的首要任務。然而，關閉、退出的煤礦仍然存在著重要價值。同時，新型城鎮化建設是中國未來發展的動力之一，其發展需要大量的土地、資金等資源，如何將關閉、退出礦區的剩余資源與新型城鎮化建設有機結合起來成為了本文研究的重點。

關鍵詞：關閉 退出礦區 新型城鎮化 因地制宜

自2012年以來，我國經濟增長進入新常態，能源消費增速和煤炭在能源消費中占比大幅下降，一度期間煤炭盲目投資、無序擴張的后果凸現出來，逐步關閉退出煤礦成為未來十年政府的工作重點之一。礦區作為統一開發的煤田，擁有完整的生產工藝、生產設施、公共服務設施，在被關閉后仍存在著很高的價值。與此同時，新型城鎮化建設亦為政府的另一工作重點，利用好關閉退出的煤礦恰好可以為新型城鎮化建設提供資源和條件。

一、城鎮化建設的發展要件

新型城鎮化的發展，首先需要回答“人往哪兒去”、“產業如何發展”、“資金從哪兒來”、“土地怎么用”、“如何實現住有所居”五個方面的問題。

1.人員是城鎮化的核心。新型城鎮化建設要求居民身份、產業支撐、基礎設施、公共服務直至居民的生產生活方式都實現由“鄉村”到“城市”的轉變，堅持以人為核心的發展方式。

2.產業發展是城鎮化的支撐。新型城鎮化建設要求大力發展第三產業，以技術創新為依托，大力發展綠色產業和智能產業，發揮城鎮的資源稟賦與比較優勢，培育具有自身地域和民族特色的城鎮，同時以新興產業的發展為拉力，通過建設“工業園”“開發區”等方式來吸引外來優秀人才。

3.資金是城鎮化的保障。新型城鎮化建設需要大量的資金投入，既包括新型工業、農業和特色服務業必備的項目資金和日常需求，還包括基礎設施的建設和公共服務的提供費用。這要求多元渠道的資金融集和社會資本的進入。

4.土地是城鎮化的基礎。城鎮化建設需要大量的農業用地、工業用地和建設用地等，這都要求大面積的土地資源為基礎。新型城鎮化要以土地集約化利用為戰略選擇，通過多種措施來提高土地的利用率，推動城鎮化建設。

5.住房是城鎮化的重點。一直以來，住有所居和安居樂業是政府和人民的共同追求。新型城鎮化建設要求建立購買與租賃相結合、市場配置與政府保障相結合的住房體系，加強“棚戶區”的改造，實現居民“住有所居”。

二、 關閉退出煤礦礦區為城鎮化建設提供的有利條件

1.有較為完善的管理系統和大批人才。首先，煤礦企業是勞動密集型和技術密集型兼備的企業。其中大批的技術骨干、管理人員都可以在城鎮化建設中找到用武之地。另外，一個城鎮的社會管理系統，如黨政管理、工商管理、文體教育管理乃至微觀的社區管理都是不能在短期形成的。恰好，礦區就有類似的一套完整的系統。因此，將退出礦區與城鎮化建設統籌起來，既能解決原有礦區人員的就業問題，又能滿足新型城鎮化的建設需求。其次，雖然某些礦區關閉退出了，但原有職工、企業與外界社會關系仍保留了下來，在礦區多年積累起來的以工業生產為主的社會關系對新型城鎮化建設的政策支持、資金融集、社會支持都是大有益處的。最后，有利于將新型城鎮化建設與新農村建設結合起來。新城鎮化建設與新農村建設是相互促進的，新城鎮的發展逐漸輻射到農村，為農村提供更多的服務，為農民進城務工提供更多的就業機會，同時，新農村的建設有利于為城鎮化建設提供更多的優質勞動力，以及更為廣闊的市場空間。

2.有一定的產業基礎。首先，新城鎮產業建設，在關閉退出煤礦的礦區可以充分利用煤炭產業鏈的其他產業，如水泥、化工、建材等，這可以為人員提供就業崗位，同時發揮工農各自的優勢，鼓勵創業，從而促進城鎮經濟的發展。其次，有條件的發展都市農業，如廢棄礦井可以有條件地種植蔬菜、菌類等，地表采煤塌陷區有條件的種植農作物以及原有的耕地種植業，可以為城鎮化建設提供農業支撐。有的塌陷區還可以進行光伏發電和分布式功能系統建設，建設綠色城鎮。最后，實現“經濟—環境—旅游”的耦合，有條件地建設工業文明遺跡等服務業。如德國魯爾區進行的工業改造，其調整產業結構、引進多元渠道的投資，開發以博物館模式和開放公園模式為主的旅游業并創新性地開發游客親身體驗服務。這有利于當地的經濟發展和生態保護，實現經濟、生態和旅游業的無縫對接，促進當地城市功能的整合、生態環境的改善和經濟水平的提高。

3.土地資源充足。首先，廢棄土地復墾得到全社會的重視。它可以有效增加可利用土地，同時有利于改善生態環境。關閉退出礦區可以通過政府投資、社會融資加大對廢棄土地的復墾力度，有利于提高礦區的宜居水平，為城鎮化建設提供農業支撐。其次，有效利用采煤塌陷區。采煤塌陷區一般因自身地質問題尚未可知以及公眾普遍心理不接受等原因，導致了其一直沒有得到有效利用。因此，應以采煤塌陷區的地質的穩定性為標準對人居環境建設適宜性等級進行分類，對穩定性好的塌陷區域，可以結合當地的區位要素，有條件的建設房屋，為城鎮的發展提供更多的土地。最后，通過礦區土地統一整理和規劃，包括廢棄地復墾、平整土地、將居民用地、建設用地和零碎地歸并等措施，從而增加耕地面積、調整用地結構，實現礦區土地可持續利用，為城鎮化建設提供充足的優質的土地資源。

4.有一定的基礎設施和公共服務的基礎。一般來說，大型礦區中擁有較為完善的公共服務和基礎設施建設，其修建和完善是需要投入大量的人力物力和財力的，而且耗時長、見效慢。因此，將兩者統籌結合起來，可以把原來退出礦區本應該用于基礎設施和公共服務的資金集中用于產業發展，又能使公共設施和公共服務大量的管理系統和人才，直接為城鎮化建設服務。

5.因地制宜創新發展。農民、農業和農村“三農”問題與礦工、礦山、礦區和礦城“四礦”問題一直是我國經濟社會發展的難題，這同時也是世界性難題。除德國魯爾區等少數礦區成功轉型外，多數地方還是被廢棄的。因此，在我國如此大規模的關閉退出煤礦的形勢下，要堅持創新率先的戰略，既要借鑒他國先進經驗，也要吸取其失敗的教訓。當前，我國煤礦關閉退出積聚在東北、東部地區，這些礦區歷史悠久，具有良好的工業基礎。同時人口稠密且素質水平較高，思想觀念也較為先進。另外，由于這些區域土地價值高、利用率高，生態環境較好，這更是進一步提高了關閉退出礦區與新型城鎮化建設統籌發展的必要性、可能性和價值性。

三、結語

去除煤炭行業產能過剩和促進城鎮化發展是新常態下“促發展、調結構”的工作重點，兩者的發展都需要政府加強宏觀調控，積極發揮政府的引導作用，推動資源節約、生態建設和經濟發展的協同發展。首先，政府應樹立協同發展的理念，以系統的觀點理解兩者間的密切聯系，樹立因地制宜、分步實施和試點推行的原則，對區位條件差異大的礦區分別采取不同的措施，對項目進行具體的可行性研究。其次，政府應成立相關的專業機構，理順管理體制。該機構可由政府部門人員、專門機構人員和研究人員組成，負責具體對接措施的研究以及協調不同部門之間的溝通，對具體政策措施進行前期論證和后期評估。最后，加大資金投入，拓寬融資渠道。不僅要增加科技投入、環境治理資金投入和環境質量和生態修復的資金投入，還要堅持政府引導、公民參與和市場化運作，從多元渠道籌措資金，推進招商引資項目的運行。

參考文獻：

[1]李玲.魯爾區工業廢棄地再利用規劃研究[J].中國礦業大學.2014年6月.

[2]萬倫來，王祎茉，任雪萍. 安徽省廢棄礦區土地復墾的生態系統服務功能多情景模擬[J].資源科學.2014年11月.

[3]鞠慧雅.城鎮化背景下礦區土地整理問題研究[J].河北農業大學.2008年5月.

[4]唐賢衡. 礦業城鎮可持續發展中的政府作用研究[J].遼寧大學.2011年5月.

[5]黃玲.我國資源枯竭型城市中的政府行為研究[J].中國地質大學（北京）.2007年6月.

作者簡介：王秀秀（1992.10—），女，漢，安徽省銅陵市人，學歷：碩士在讀，研究方向：公共治理。