通渭縣耕地確權(quán)登記調(diào)查研究

摘 要：隨著2013年1月31日中央一號(hào)文件提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，黨和國(guó)家先后出臺(tái)了一系列穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的法律法規(guī)和政策，以緩解我國(guó)土地資源緊張態(tài)勢(shì)，從而保住耕地紅線和糧食安全，最大限度保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。為深入了解耕地確權(quán)登記的進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決出現(xiàn)的問題，我們選取了以梯田為主要耕地類型的通渭縣展開社會(huì)調(diào)研。本文主要圍繞通渭縣耕地確權(quán)登記過程中出現(xiàn)的問題展開談?wù)摚ㄟ^問卷調(diào)查和實(shí)地走訪的社會(huì)調(diào)研方法，發(fā)現(xiàn)該縣在耕地確權(quán)登記中出現(xiàn)了農(nóng)戶權(quán)屬意識(shí)不強(qiáng)及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府宣傳工作不到位等問題，并針對(duì)這些問題提出解決措施及建議。希望對(duì)以梯田為主要耕地類型地區(qū)的確權(quán)登記起到參考作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 耕地確權(quán) 梯田 襄南鄉(xiāng)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。由于特殊歷史條件的限制，多數(shù)地方土地承包不同程度地存在地塊不實(shí)、四至不清、面積不準(zhǔn)等問題，導(dǎo)致不少爭(zhēng)議和糾紛。通渭縣，隸屬于甘肅省定西市，位于甘肅省中部，定西市東側(cè)。共轄6鎮(zhèn)12鄉(xiāng)、332個(gè)行政村、10個(gè)社區(qū)、2440個(gè)村民小組。由于通渭縣屬隴中黃土高原丘陵壑區(qū)，[2]多黃土梁、峁和河谷階地，農(nóng)業(yè)大規(guī)模發(fā)展受到地理因素限制，且該縣外出打工人口較多，本地缺少工業(yè)帶動(dòng)和勞動(dòng)力，因此該縣18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較為緩慢。通渭縣人民政府辦公室在按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（主席令【2007】第62號(hào)）、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（主席令【2002】第73號(hào)）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程（試行）》（農(nóng)辦經(jīng)【2012】19號(hào)）、《甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》等文件精神，結(jié)合通渭縣實(shí)際的基礎(chǔ)上，制定了《通渭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施細(xì)則》和《通渭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證專業(yè)配套政策匯編》。此次調(diào)研以位于通渭縣南部，區(qū)域總面積148平方公里的襄南鄉(xiāng)為例分析通渭縣耕地確權(quán)進(jìn)展?fàn)顩r。該《細(xì)則》和《政策匯編》便是襄南鄉(xiāng)開展耕地確權(quán)工作的具體依據(jù)。因特殊的河谷階地地形，所以此次通渭縣的耕地調(diào)查研究的意義在于對(duì)其他經(jīng)濟(jì)落后、地形狀況類似的地區(qū)的耕地確權(quán)能起到一些參考價(jià)值。

一、通渭縣耕地確權(quán)工作開展情況

自2004年以來，中央一號(hào)文件一直聚焦“三農(nóng)”，數(shù)次將糧食安全保障體系、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、深化農(nóng)村土地制度改革等問題作為重點(diǎn)討論。2008年更是將耕地確權(quán)登記辦證工作提上日程，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證到戶。通渭縣此次確權(quán)登記是在國(guó)土二調(diào)面積基礎(chǔ)之上進(jìn)行的進(jìn)一步的細(xì)化。從2015年起，全縣已經(jīng)推開農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，2015年完成三鋪鄉(xiāng)、什川鄉(xiāng)、馬營(yíng)鎮(zhèn)、榜羅鎮(zhèn)、常河鎮(zhèn)、華嶺鄉(xiāng)、李店鄉(xiāng)、襄南鄉(xiāng)等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地確權(quán)登記工作；2016年完成平襄鎮(zhèn)、碧玉鄉(xiāng)、雞川鎮(zhèn)、義崗鎮(zhèn)、隴陽鄉(xiāng)、隴山鄉(xiāng)、隴川鄉(xiāng)、新景鄉(xiāng)、北城鄉(xiāng)、寺子鄉(xiāng)等10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地確權(quán)登記。襄南鄉(xiāng)現(xiàn)轄19個(gè)行政村，122個(gè)村民小組，農(nóng)村人口4825戶23303人。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)該縣確權(quán)登記堅(jiān)持“增人不增地，減人不減地”的二輪延包原則進(jìn)行。且這次襄南鄉(xiāng)耕地確權(quán)登記并無漏地漏人現(xiàn)象出現(xiàn)，考慮到襄南鄉(xiāng)各村相同的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，我們選取了土地面積最大的“元坪村”以及與此相近的“利溝村”和“馬店村”進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。采取走訪和填寫問卷的社會(huì)調(diào)研方式對(duì)三個(gè)村進(jìn)行了調(diào)查。共發(fā)放問卷100份，回收一百份，有效率為百分之百。其中元坪村人口最多，發(fā)放40份，其余兩村各30份。通過我們的數(shù)據(jù)分析及和負(fù)責(zé)這次土地確權(quán)登記工作的幾名專干的交流，發(fā)現(xiàn)三個(gè)村在耕地確權(quán)過程中出現(xiàn)的問題相近，是襄南鄉(xiāng)乃至通渭縣普遍存在的問題。

二、通渭縣耕地確權(quán)登記工作中存在的問題

1.農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的認(rèn)知模糊、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。根據(jù)問卷調(diào)查顯示，百分之四十二的人認(rèn)為自己現(xiàn)在使用的土地是國(guó)家所有，由國(guó)家發(fā)放給農(nóng)民。百分之十八的人認(rèn)為承包的耕地是自己所有，自己有權(quán)利對(duì)耕種的土地進(jìn)行處理。除了百分之十的農(nóng)戶不清楚外，僅有百分之三十的農(nóng)戶明確自己所耕種的土地是集體所有。其次，除了對(duì)土地所有權(quán)認(rèn)知不清外，很多人對(duì)于什么是土地確權(quán)也不清楚，很多村民只是盲目的寫自己的名字、摁手印，對(duì)文件中涉及自身利益的問題并不關(guān)心。而且對(duì)確權(quán)過程中會(huì)做什么并不清晰，就像一些人說的，“最近看到天上總有飛機(jī)”，卻不知道飛機(jī)的作用是航拍耕地地界底圖。通過實(shí)地調(diào)查研究我們發(fā)現(xiàn)，襄南鄉(xiāng)出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有以下三點(diǎn)：一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社會(huì)改革發(fā)展面臨的環(huán)境更是復(fù)雜，如何在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的背景下繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增收，是我們國(guó)家當(dāng)前面對(duì)的一個(gè)重大課題。其次，襄南鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，所以子女外出打工，留老人在家務(wù)農(nóng)勞作的情況非常普遍，而他們這一輩大多是不識(shí)字的。負(fù)責(zé)襄南鄉(xiāng)此次耕地確權(quán)的專干說道，每次他們進(jìn)村進(jìn)戶進(jìn)行土地確權(quán)知識(shí)的普及、發(fā)放宣傳單時(shí)，老人們總是很熱心的就接過，但是轉(zhuǎn)身就丟掉或是用來糊墻。最后，通過對(duì)通渭縣政府下發(fā)的文件我們了解到，此次耕地確權(quán)宣傳主要是通過電視、手機(jī)短信等大眾傳媒方式進(jìn)行，但是襄南鄉(xiāng)有線電視并沒有普及，所以很多農(nóng)戶家接收不到通渭電視臺(tái)，自然就看不到有關(guān)土地確權(quán)的相關(guān)消息。

2.耕地經(jīng)口頭協(xié)議由他人免費(fèi)耕作的現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民對(duì)土地重視程度不夠。隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和人民思想觀念的進(jìn)步，越來越多的人開始選擇外出打工而不是在家務(wù)農(nóng)，用當(dāng)?shù)卮迕褡钔ㄋ椎囊痪湓拋砀爬ㄔ蚓褪恰胺N地賺不了錢”。究其原因有以下四點(diǎn)：一是我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行最低收購價(jià)政策，而這樣做的后果就是效率不高，效果差，使農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)維持高價(jià)格、高補(bǔ)貼、高成本的“三高”狀態(tài)，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足；其次，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位日漸薄弱，隨著物價(jià)飛漲，農(nóng)民種地的成本越來越高，投入產(chǎn)出不協(xié)調(diào)，農(nóng)民收入難以大幅度提高，而且以家庭為單位的分散化生產(chǎn)在很大程度上受到自然條件的限制；三是近些年來我國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，在這種國(guó)情下創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持農(nóng)業(yè)保護(hù)政策、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力極具挑戰(zhàn)；四是農(nóng)民社會(huì)地位低下，很多人對(duì)農(nóng)民這一職業(yè)抱有偏見，甚至是鄙視的心態(tài)。基于以上原因，越來越多的年輕人選擇在精力最為旺盛的年紀(jì)外出打工掙錢，隨之而來的就是城市開始出現(xiàn)大量的“農(nóng)民工”，農(nóng)村出現(xiàn)“空巢老人”、“留守兒童”等問題。

3.戶主大多外出打工，不在本村居住生活，聯(lián)系困難。通過和負(fù)責(zé)耕地確權(quán)的專干交談我們了解到，隨著人們思想觀念的進(jìn)步，農(nóng)村人越來越重視孩子的教育，盡管國(guó)家近些年來對(duì)農(nóng)村教育投入了很大物資，但和城市相比教育水平還是差一大截。在襄南鄉(xiāng)有很多人從孩子上幼兒園的年紀(jì)開始就在縣城租房屋，一邊打工掙錢，一邊負(fù)責(zé)小孩的生活、學(xué)習(xí)。至于耕地，大多是有選擇性的耕種，要么在農(nóng)忙時(shí)趕回來，要么直接由他人免費(fèi)耕種，只要確保不荒廢就行。但在耕地確權(quán)中有很多需要戶主親自簽名、摁手印，很多人并不愿意僅僅因?yàn)橐粋€(gè)簽名或手印就跑回家一趟，而且很多離家比較遠(yuǎn)的根本趕不回來，所以給確權(quán)工作帶來了很大的不方便。

4.鄉(xiāng)政府宣傳工作不到位，歷史遺留問題較多。通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，雖然襄南鄉(xiāng)政府工作人員秉著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行確權(quán)工作，但是依然存在工作積極性不高、宣傳工作不到位等問題。而且此次確權(quán)是在第二輪延包的基礎(chǔ)是上進(jìn)行的，第二輪延包的主要依據(jù)是家庭人口多少及按照土地肥沃程度和遠(yuǎn)近搭配，這就導(dǎo)致農(nóng)民的耕地被分散在不同地區(qū)，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。另一方面，也存在農(nóng)戶私換土地導(dǎo)致邊界不清及戶主聯(lián)系困難、確權(quán)工作暫時(shí)擱置等問題。

三、解決措施及建議

分析以上問題，歸結(jié)起來主要是農(nóng)業(yè)收益低下，農(nóng)民對(duì)土地的重視程度不夠，土地權(quán)利意識(shí)逐步淡化。考慮到通渭縣經(jīng)濟(jì)起步晚，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低下，屬于“靠天吃飯”型農(nóng)業(yè)，我們提出以下措施對(duì)策：

1.加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，首先應(yīng)該是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。拿通渭縣來說，通渭縣的地勢(shì)是西北高、東南低，而且群山起伏，溝壑縱橫，所以每年春耕的時(shí)候村民需要費(fèi)很大力氣才能給土地施肥，到秋收時(shí)節(jié)，需要先靠人力把作物從山上背下來，再用架子車或三輪車?yán)卮謇铮@在很大程度上影響了農(nóng)民的種植積極性。所以改善農(nóng)村交通運(yùn)輸條件很重要，便利的交通有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和銷售成本，而且可以減少村民的額外經(jīng)濟(jì)成本，從而在一定程度上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，減少因氣候、道路等自然因素的劇烈變化造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損失。其次就是國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)民的扶持力度，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，提高糧食最低收購價(jià)格，通過扶持糧食政策的實(shí)施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)廣大年輕人的吸引力。第三就是大力推廣小型農(nóng)機(jī)具，因?yàn)橥ㄎ伎h耕地分散且狹小，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械很難使用，所以推廣使用小型農(nóng)機(jī)具可以降低農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度，縮短勞動(dòng)時(shí)間，提高村民的生產(chǎn)積極性。

2.實(shí)行土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的規(guī)模報(bào)酬遞增法則是說，在同一產(chǎn)業(yè)中，生產(chǎn)規(guī)模較大的單位在生產(chǎn)效率上比生產(chǎn)規(guī)模較小的單位高。那么由此可以推出：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也符合這個(gè)法則，土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)村土地的利用率，提高農(nóng)業(yè)的比較收益，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。促進(jìn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其前提是要積極穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和集中。通過此次耕地確權(quán)登記，通渭縣的土地權(quán)屬將更加清晰明確，而且國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題也在進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范中，所以通渭縣滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地的前提。其次，雖然通渭縣溝壑縱橫，耕地碎化，但是相較于單純的家庭經(jīng)營(yíng)，規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益肯定高于家庭經(jīng)營(yíng)。而且根據(jù)我們的調(diào)查，通渭縣在小范圍內(nèi)完全可以實(shí)行土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3.強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障。當(dāng)前來看，我國(guó)整體社會(huì)保障水平較低，而農(nóng)村的社會(huì)保障水平更為低下。在調(diào)查中我們了解到，雖然很多農(nóng)民選擇外出打工掙錢，但他們依然不愿把自已承包經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)給他人，因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民沒有“安全感”，他們更愿意把土地當(dāng)成自己的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”。在他們眼中，沒有可靠的社會(huì)保障，外出打工掙錢的風(fēng)險(xiǎn)就顯得格外大，如果沒法打工了，或是自己老了，回到農(nóng)村至少還有幾畝土地在等著自己。而這樣的后果就是通渭縣很多耕地只是在單純的耕種，僅僅是沒有撂荒，其生產(chǎn)效率其實(shí)是非常低的。在我們問到農(nóng)戶是否愿意把土地轉(zhuǎn)包給他人或是和別人共同經(jīng)營(yíng)土地時(shí)，很多人都斬釘截鐵的說不愿意，因?yàn)樵谒麄兊囊庾R(shí)里，這土地是國(guó)家分給自己的，和別人共同耕種，如果出現(xiàn)矛盾怎么辦。

所以，只有提高了農(nóng)村的社會(huì)保障水平，讓農(nóng)民感受到“安全”，他們的思想觀念才會(huì)放開，才會(huì)有勇氣脫離低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣大量的土地就可以進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)、科學(xué)管理，從而在很大程度上提高農(nóng)村土地利用率，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的形成。

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[4]通渭縣襄南鄉(xiāng)人民政府文件.襄南鄉(xiāng)人民政府關(guān)于印發(fā)襄南鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案的通知. 襄政發(fā)【2015】80號(hào).