PPP模式風險分擔機制研究

摘 要：隨著城鎮化的不斷加劇，人們對公共服務的需求不斷提高，加之土地財政暴露出來的種種弊端，地方政府背負著巨大的債務壓力，這樣的背景下，政府和社會資本合作高效率、低成本的提供公共服務變為大勢所趨。雖然PPP項目的申報呈現遍地開花，但真正進入運營階段的卻寥寥可數，這背后很多項目因政治風險、經濟風險、管理與經營風險、公共利益風險而失敗，為此合理構建PPP風險分擔機制就顯得尤為重要。

關鍵詞：政府和社會資本合作 風險分擔 政府激勵與監督

PPP（Public-Private Partnership）廣義上指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，狹義上指項目融資一系列方式的總稱，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。早在八十年代，我國就有民間資本投資到公共服務中，廣州沙角火力發電廠就是我國首例成功的BOT，自這個項目成功運作以來，我國掀起了第一輪PPP的投資浪潮。雖然政策的導向吸引了大量的外商投資，但相關的制度監督體系還不完善，外商違規投資現象頻現，隨即政府開始對違規項目進行清理，這場PPP投資浪潮趨于平靜。李克強總理在2014年的國務院常務會議中指出，要大力創新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作模式，使社會投資和政府投資相輔相成。2015年國務院頒布具有里程碑意義的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，一系列政策舉措極大的推動了政府和社會資本合作的進一步發展，第二輪PPP的投資浪潮正在掀起。據財政部統計數據顯示，2014年PPP模式由第一批30個示范項目增長到2016年第三批516個示范項目，短短的三年，PPP項目的數量和投資額狂飆突進。如此快速的增長背后也帶來了一系列的風險。PPP模式具有投資金額大、合作周期長、涉及領域多、合同結構復雜、不確定性大等特點，使得PPP模式在實踐操作中易發生不同的風險，給項目參與主體帶來困擾，甚至直接導致項目的終結。因此，做好PPP模式中風險的管理，成為PPP項目成功推進、順利落地、保證公共服務質量和供給的關鍵。

PPP的風險管理順應PPP的發展原則。PPP模式強調的是政府與社會資本合作的公平、對等，這是PPP模式與傳統的投資模式最大的區別。傳統的投資模式政府占據著強勢的地位，這樣的傾斜性的投資理念讓參與進來的社會資本往往很被動，沒有價格制定的主動權，而PPP模式倡導的是 “利益共享、風險共擔、全程合作”的原則，政府全周期性參與避免風險單向轉移，同時，也能夠對公共服務供給的質量全程監督。

PPP的風險管理是市場在資源配置中起決定性作用的保障措施。市場在資源配置中起決定性作用的關鍵是處理好政府與市場的關系。公共服務的市場化，打破了政府全程供給的壟斷地位，提高了公共服務的供給效率，降低公共服務所需的服務成本，民間資本有了較多投資機會。公共服務市場化的積極意義推動了PPP模式在全國各地的大力推進，項目數量不斷增多，所面的風險也會隨之而來。面對全生命周期潛在的動態風險，公共部門和私人部門更應做好PPP的風險管理，保證風險承擔的公平性、合理性，使合作項目能夠長久、規范的進行。

最后，PPP風險的合理分配，是維護公共利益的重要手段。公共服務供給的過程實質就是利益博弈的過程，由于雙方期望的差異以及優劣勢的存在，雙方在收益的分配和風險的分擔等方面要求不同。實現各方利益均衡的關鍵是風險的合理分配，如果有一方在項目進程中過多的推卸或者將風險轉移給對方便直接會影響整個公共服務項目的效果，最終損害公眾利益。風險潛藏于公私合作項目的每一個階段，有效的識別風險，準確的分析出風險的來源，對合理的處置風險相當必要。根據政府和社會資本合作的參與主體，將項目風險因素大致分為：政治風險、經濟風險、管理與經營風險、公共利益風險。

一、由于行政體制改革以及政府治理方式的變化引起的項目風險稱之為政治風險

我國正處于全面深化改革的深水區，土地政策、稅收政策、價格政策等配套措施也相應的做出調整，體制與政策的調整變動會直接影響投資的成本與收益。某些地方政依賴“土地財政”路徑，將原來的舊項目“改頭換面”、變相改造成政府和社會資本合作項目。造成了財政資源的浪費，加劇了財政負擔。一些公私合作的項目中涉及土地拆遷、補償安置等，容易引發大規模群體性事件，存在著社會不安和公共安全的風險。一些地方政府項目的行政審批程序繁瑣，導致審批延誤風險。一些項目的規范化程度不夠，助漲了尋租行為的滋生。某些領導干部，利用職務便利，將項目承包給關系密切的合作者或者從私人部門收取項目提成，導致腐敗風險。PPP模式在我國的起步較晚，發展尚不成熟，再加上我國仍處于發展中國家，體制和制度都在不斷地調整、完善。因此政治風險對公私合作的項目影響最大。

二、我國經濟進入新常態后潛藏著經濟風險

政府和社會資本合作的過程中把融資、金融、市場需求等風險統稱為經濟風險。社會資本參與公共服務的供給具有市場化的明顯特征，相應的也要承受市場的價格與收益震蕩波動所帶來的風險。比如利率與匯率的波動變化對投資者的投資成本產生直接的影響，同時全球經濟形勢對大宗商品價格的影響，也會增加公私合作項目運行的成品，直至提高公共服務的價格。社會資本因經濟走勢而產生的融資與投資成本的變化，導致公共服務價格的調整，引起價格的上浮。

三、由于私人部門能力有限而引發商業風險

我國公私合作提供公共服務的的歷史很短，一些私人投資者對于如何建設、管理與運營公共事業缺乏相應的經驗，從而導致在項目的運行過程中出現建設風險、運營風險、技術風險、財務風險等。建設期間主要是設計失誤、生產工藝落后、工期延誤、建設資金不到位等。運營風險主要是項目實際的運營收益與最初的估值收益不符，或者是由于合作項目的受眾群體擴大，私人部門在運營上增加運營成本。技術風險主要是技術更新不及時、項目建設的設備技術出現問題等。財務風險最主要的是項目階段融資不到位以及可行性政府補貼不及時等。

四、監管體制不完善易導致公共利益風險

政府和社會資本合作在我國的起步較晚，發展也尚不成熟，政府在其中既是合作項目的參與者同時也是監管人。雙重的身份的特殊性對公共服務的監管體制提出了更高的要求。政府應該在頂層設計上對監管機構的設置、機構職能的劃分、以及專屬的監督和制度進行制定和規范。PPP模式在涉及到的部門眾多，合作項目涵蓋的行業范圍幾乎觸及到我們的生活所需比如公路、醫院、水處理、等，復雜的項目背景需要專門綜合管理與協調的機構，并且明確各個機構所履行的職能以及責任。比如：國家發改委和財政部在對社會資本的準入資質要求上，就有著不同的理解和規定。政策上的沖突和不一致，給資質不足的社會資本有了可乘之機，無形中降低了準入的門檻，容易在執行和維護階段產生風險，危害公眾的利益。從發展趨勢上看，我國要長期推動公私合作的順利進行，就必須在科學分配風險的基上，采取切實的措施。

第一，基于物有所值的原則，建立政府與社會力量之間的合理利益分配機制。PPP項目在進行之前，通常都會進行物有所值和地方財政能力兩項評估，用來衡量項目采用PPP模式是否適用。政府在公私合作項目中的目標是實現高效率的，擁有充足資金的建設基礎設施或者公共事業，私人部門的目標是獲得長期的、穩定的收益回報。公眾的目標是日益增長的物質需求能夠得到滿足。在這樣的目標體系中，需求和利益之間的期望是存在沖突的，如果政府通過PPP模式可以把盡量多的將風險轉移給企業并且能夠高效、高質量、有相當利潤回報的，而私人部門則認為承擔更多的風險就可以獲得更高的回報。期望出現偏差的時候，反映到現實中就是各方為了利益的最大化而向對方要補償。因此，政府應制定公共服務調整政策，通過合同約定合作雙方各自履行相應的義務。第二，在公私合作項目的全生命周期中，風險應由最適宜的一方承擔。政府要在合作項目中對政治風險進行承擔。如果發生政治變化、法律調整、稅收政策變化等因政府體制、機制改革造成社會資本損失時，應給予相應且適當的補償；特許經營權授予、項目的招標采取公開公平公正的原則；合作雙方應聘請專業法律咨詢，確保項目合法、合規，從而避免法律風險。私人部門要對建設風險、技術能力、管理水平、基礎設施的維護等方面的商業風險進行負責。雙方共同承擔不可抗力的風險。如果出現的風險，政府和私人部門不確定該由哪方來進行承擔，要以風險成本最低的那方進行承擔，分析風險之后，進行自我評估、或雙方進行談判。由于世界環境時刻處于紛繁變化之中，產生的風險也不是一成不變的，面對動態的風險，雙方可以考慮在合同中設置各方承擔的風險上下限，基于同樣的原因，雙方所簽的PPP合同本質上是不完備的，即使合同中設計了上下限、調節和調價等各種動態機制，也不可能完全覆蓋將來可能發生的各種情況。然而，合同也不是能夠規避所有風險的萬能鑰匙，歸根結底，提供公共服務的終極責任是政府，政府和社會資本在合作中，需要各方齊心協力，共同承擔風險。第三，完善公私合作的監管法規。目前，我國關于PPP的專項立法尚未出臺，政府和社會資本合作的合同要求上不完善，特別是對公共服務的質量與數量要求、公共服務的覆蓋面、地域、公共服務成本核定、價格聽證等方面的規定不完善，監管與監督缺乏法律權威性，導致公共利益受損的風險。因此，應加快出臺政府和社會資本合作的專項法律，改變現今依據《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》的尷尬局面，填補政府和社會資本合作領域立法空白。明確政府出資的法律依據，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門職能劃分和監督管理的責任。同時，還要盡快出臺政府與社會合作的實施細則與配套政策，對合作項目的市場準入與退出、競標、合同管理、服務標準與產品質量，評估與監督做出統一規定。第四，完善政府激勵和第三方監督機制。政府和社會資本合作已經成為緩解地方債務、解決基礎設施融資的主要途徑，然而大部分的社會資本參與PPP項目仍然處于觀望的態勢，一方面投入資金的安全性有待考量，大多數項目收益微薄甚至有的項目和成本持平，并且項目資金退出機制不完善。另一方面，PPP項目質量參差不齊，社會資本雖對PPP項目表現出濃厚興趣，但真正能夠與社會資本偏好匹配的項目不多。在這樣的背景下，政府應當采取適當的激勵機制，鼓勵社會資本參與投資，維護好公平、公正的市場競爭環境。

合作項目的招標和運營階段需要引用第三方作為監督。傳統的投資模式中，某些政府部門或者掌握實權的政府工作人員往往在招標階段發生尋租行為，應招的某些企業也會在這個階段對政府負責人員進行利益輸送，為了避免這種現象，可以利用媒體和信息平臺解決信息的不對稱，加強公眾對項目進程的監督。同時，可以利用大數據，對政府和社會資本的信用等級、項目經驗、融資能力等因素進行統計，以供合作雙方參考。

PPP模式風險的合理分擔是政府和社會資本可以合作順利的有效路徑，與傳統的投資模式相比PPP模式之所以成為大勢所趨，很重要的原因是政府和社會資本之間合理的風險分擔使得雙方都不能輕易的將風險轉移，更好的維護雙方的利益。合理的風險分擔不僅需要權威的法律規范、嚴謹的合同契約、優質的政府信用，更需要相關的配套機制，相信完善的制度營造出的良好投資環境會讓PPP模式更好發展。

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