對資源稅改革與可持續發展的幾點認識

摘 要：文章從我國資源稅制的發展演變過程展開論述，理清我國現行資源稅收制度的來龍去脈。在對我國現行資源稅制的利弊進行分析的基礎上，對當前我國新一輪資源稅收制度改革進行解釋和展望。

關鍵詞：資源稅改革 從價計征 清費立稅

一、我國現行資源稅制的演變軌跡。

我國資源稅收制度的萌芽，可以追溯到1982年1月國務院頒布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》。該條例規定，參與合作開采海洋石油資源的中、外企業，都應該依法繳納礦區使用費。礦區使用費就是我國礦產資源財產權利制度國際接軌的起步，是我國資源稅收制度的萌芽。1984年10月，國務院頒布了《中華人民共和國資源稅條例》。條例規定對從事石油、天然氣和煤炭開采作業的企業征收資源稅，征收基數是銷售利潤率超過12%的利潤部分。跟礦區使用費相比，征稅范圍有了擴大，征收區域由海洋增加到陸地，納稅人由中外合作企業擴大到所有企業，維護了國家對礦產資源的權益，推動了資源稅制度的發展。1986年10月，《中華人民共和國資源法》開始施行。資源法規定，國家對礦產資源實行有償開采制度，在我國境內從事礦產資源開采的企業，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。“稅費并存”的資源稅收制度，從此，以法律形式確立下來。 1994年4月，《礦產資源補償費征收管理規定》開始實施，這是對《款產資源法》中有產開采原則的具體貫徹落實，并以《附錄》的形式列出了我國當時已經發現的173種礦產資源極其補償費率。無償開采到此結束，覆蓋全部礦種的有償開采制度從此奠定了基礎。同時，在94年的全國財稅體制改革中，對我國的資源稅收制度進行了一次重大調整，形成了新的資源稅收制度。新的資源稅收制度的核心是，改過去的按超額利潤征稅為按礦產品銷售量征稅，并為每一課稅礦區規定了適用稅率。1994年以后，國家在不同時期，對不同地區、不同礦種的資源稅在定額及稅率方面進行了調整，例如，為支持新疆少數民族地區經濟發展，經國務院批準，自1997年1月1日起，將新疆油田、塔里木油田和吐哈油田開采的石油資源稅稅額，有12元/噸調整為20元/噸，2000年有調整為24元/噸。為振興東北老工業基地，從2004年7月開始，對低豐度油田和衰竭期礦山在不超過30%的幅度內降低資源稅適用稅額標準。2005年7月，國家對原油天然氣資源稅稅額標準進行了調整，調整后的石油資源稅稅額標準為14元/噸到30元/噸。2006年9月1日，國家對開采釩礦石的企業開征資源稅，適用稅額標準為12元/噸。為支持鹽業的發展，2007年2月開始降低鹽業企業稅額，北方海鹽資源稅稅率為15元/噸，南方海鹽、湖鹽、井礦鹽資源稅為10元/噸......

二、我國現行資源稅收制度存在的主要問題。

1.理論依據不充分，稅制設計思想與可持續發展的要求存在差距。我國資源稅是在1984年利改費后開始征收的，當時主要是從受益原則、公平原則和效率原則等方面來分析的。這對解決我國資源無償使用問題有重要意義，但是，這種資源稅收制度主要是為了調節級差收入，而并不是想把資源的環境成本內在化。既不利于資源按社會成本定價，更不能按可持續發展的成本定價，因此，在反映可持續發展上并不充分。其理論依據是馬克思的地租理論，只說明了為什么可以對國有資源征稅，而沒有從量的方面說明應該按什么來征稅、征多少稅的問題。我國《礦產資源法》規定，國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度，開采礦產資源必須按國家規定繳納資源稅和資源補償費。這會給人造成誤解，人們會誤以為資源稅也是礦產資源有償使用的內容之一。其實，資源稅不屬于有償使用制度的內容，資源稅作為稅，是國家憑借政治權利無償取得的經濟利益，它的立法原則與資源的財產效益沒有關系，不存在國家與企業之間財產交換的關系。

2.稅費并存，導致稅收關系混亂，以費擠稅現象明顯。《中華人民共和國礦產資源法》規定，資源補償費，實行從價計征，由地礦部門代表政府收取并上繳中央財政。我國《森林法》《水法》《土地管理法》等法規規定了十多項收費內容，比如：礦山專項維護費、礦產管理費、水資源補償費、土地損失補償費、育林基金等。資源稅的征稅目的，是保護和合理利用資源，促進資源節約，但一些地方政府由于環境保護、公共建設資金緊缺，不斷地向礦山企業收費。稅費雜亂，費大稅小的狀況十分普遍，嚴重扭曲了資源稅的立法初衷，制約了我國資源稅收體系的發展。此外，五花八門的稅外收費，加重了企業的經濟負擔，不利于企業公平競爭，干擾了企業的經營和發展。政出多門，各自為政，稅費之間的調節作用得不到充分發揮，為追求部門利益，隨意立項收費，導致資源稅收入占稅收總收入的比重偏低，難以發揮調節作用。

3.征稅范圍狹窄，資源稅的調節廣度不夠。1994年，稅制改革后，我國資源稅稅目有7個，具體包括，原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦和鹽。開征資源稅的主要是礦產資源，而對于大部門非礦產資源卻沒有征稅，不利于資源的節約利用和環境治理工作的有效開展。資源稅征稅范圍狹窄還有以下弊端：難以遏制自然資源的過渡開采。近年來，我國可供開采的森林資源的大幅度下降、土地沙漠化速度加快、水土流失嚴重、沙塵暴天氣頻發等一系列資源遭遇掠奪性開采的事實，就是國家宏觀資源控制不力的有力證明。被開采的自然資源，有的征收資源稅，有的不征收資源稅；有的征得多，有的征得少，這與稅收調節經濟、營造公平的市場經濟環境功能是背道而馳的，不能體現稅收的公平原則。

三、資源稅收制度改革的建議

通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關系，建立規范公平、調控合理、征管高效的資源稅收制度，有效發揮其組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。

1.擴大資源稅征收范圍。隨著我國經濟社會的快速發展，我國人均資源占有量偏低與我國人民群眾日益增加的資源需求的矛盾更加突出。為促進資源的節約利用，有必要進一步擴大資源稅的征稅范圍?？梢园延猩虡I價值的水資源、地熱、森林、草場、灘涂等資源納入資源稅的征稅范圍。目前，我們已經在河北開展水資源稅改革試點工作，采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業、超計劃用水以及在地下水超采地區取用地下水，適當提高稅額標準，正常生產生活用水維持原有負擔水平不變。在總結試點經驗基礎上，財政部、國家稅務總局將選擇其他地區逐步擴大試點范圍，條件成熟后在全國推開。逐步將其他自然資源納入征收范圍。

2.實施礦產資源稅從價計征改革。資源稅從量計征向從價計征改革，是一項十分緊迫的工作。從資源價格不斷上漲的情況下，使得從量計征的資源稅在資源價格中的比重不斷下降，嚴重影響了資源稅對資源節約利用的調節作用，背離了資源稅的立法初衷。因此，應加快資源稅從價計征的改革力度，將現階段能夠從價計征的全部改為從價計征，現階段不能改的，要創造條件盡快改過來。比如，對《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實行從價計征，計稅依據由原礦銷售量調整為原礦、精礦（或原礦加工品）、氯化鈉初級產品或金錠的銷售額。對經營分散、多為現金交易且難以控管的粘土、砂石，按照便利征管原則，仍實行從量定額計征。對《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產品，按照從價計征為主、從量計征為輔的原則，由省級人民政府確定計征方式。

3.全面清理涉及礦產資源的收費基金。稅費并舉的資源稅收制度，加重了企業的經濟負擔，不利于發揮資源稅的調節作用。在實施資源稅從價計征改革的同時，我們要將礦產資源補償費費率降為零，停止征收價格調節基金，取締地方針對礦產資源違規設立的各種收費基金項目。地方各級財政部門要會同有關部門對涉及礦產資源的收費基金進行全面清理。凡不符合國家規定、地方越權出臺的收費基金項目要一律取消。對確需保留的依法合規的收費基金項目，要嚴格按規定的征收范圍和標準執行，切實規范征收行為，真正做到資源稅依法依規征收。

參考文獻：

[1]馬衍偉； 中國資源稅制改革理論與政策研究； 人民出版社； 2009，10 .

[2]林秀香；我國稅源管理的問題與對策[J]；中央財經大學學報；2016年06期.

作者簡介： 盧輝（1984—），男，江西修水人，江西省稅務干部學校教師，碩士，研究方向：稅制改革。