農業保險發展中政府作用研究

摘 要：保險市場失靈、有限競爭性在當今實行市場經濟的國家普遍存在，政府干預對于保險市場的健康發展尤為必要。農業保險對于防范農業生產風險、降低農業災害損失的重要意義，結合我國服務三農的政策導向，近年來我國政府在農業保險補貼優惠政策上做了諸多嘗試。然而，保險品種少、覆蓋率低、補償率有限等問題在我國農業保險市場仍比較突出。因此，應擴大政府對農業保險的支持力度并明確政府的職責與政策細則，同時創新金融支農的手段，為農業保險市場創造寬松而健康的環境。

關鍵詞：農業保險 財政補貼 政策創新 政府干預

一、引言

農業保險服務于“三農”事業發展，農業保險有利于轉移農業風險、穩定國家財政收支促進信貸資金的流轉同時為被保險人提供風險保障減少災害損失從而促進農村金融的發展。但是商業保險公司往往對于開展農業保險的積極性不高主要是因為利潤率低、賠付率高的影響，這就對于政府行為提出了要求，政府有責任配合商業保險公司開展農業保險業務，在此過程中政府充當的是扶持和鼓勵的角色，因為政府自身無法單獨作為主體經營農險但現實要求必須有相關經營單位用專業化的管理方法推動農險的發展，政府需要和保險公司密切配合、分工協作，各自發揮相應的作用。

二、政府介入農業保險的必要性

1.農業保險的市場需求。隨著我國農村土地流轉政策的逐步推行，單位農業經營規模不斷擴大，自然風險、市場風險和產品質量安全風險等農業風險不斷疊加，一旦發生，對于農業增收的威脅非常巨大，所以我國農業保險市場的需求持續攀升，新型經營模式下的經營主體需要借助農業保險來規避風險，同時農業保險的存在也使農村金融市場更加完善與健全。

2.農業保險的市場供給。我國農業保險供給短缺的問題是保險經營和發展困境的原因之一，一般性市場失靈因素是導致農業保險市場短缺的重要原因，對于我國來說，保險業發展相對滯后、制度法規體系不健全也是目前農村保險市場困境的重要因素。農業保險供給與新型農業經營主體日益增長的需求之間的矛盾日益明顯。農業保險的被保險人和保險標的非常分散，保險標的發生損失后，對于現場勘查定額以及賠付兌現的要求非常高，所以農業保險業務本身需要的人力物力和財力相對其他險種要多得多。并且相比于傳統的保險市場，農業保險市場由于起步較晚、主體不明晰、收益性有限等原因一直有著很大的進入壁壘，農業保險市場的供需缺口一直存在。農業保險經營的成本高，利潤回收比傳統的保險業務慢得多，這決定了農業保險經營并不符合商業性保險公司經營利潤最大化的要求。所以，政府干預并提供合理地優惠補貼是推動農業保險市場發展的必要條件。

三、我國農業保險經營模式及其發展現狀

2004年我國政策性農業保險正式確立，但具體的農業保險補貼政策還需完善。由于農業保險市場起步較晚，財政補貼政策與額度又受到經濟發展水平的限制，可補貼額度非常有限，一定程度上降低了商業性保險公司開展農業保險業務的積極性；另外我國是農業大國，這就要求各級政府提供較大數額的財力支持，而地方政府的財力相對較弱，財政補貼的供給與需求之間存在著較大的矛盾，這制約了政府有效發揮其財政扶持功能。目前我國政府補貼農業保險存在的缺陷主要體現在：

1.農業保險利潤率低，業務規模萎縮。農業保險的特點與商業保險公司的經營目標之間存在著矛盾，這使得很多保險公司在推行農業保險業務之后因為利潤微薄甚至無利可圖而放棄了該項業務。雖然大多數個體農戶希望借助農業保險降低損失，但他們往往因為經濟能力有限、無力承擔高額的保費而無法獲得農業保險的保護。可以看出，農業保險在我國的現實國情下并不適應利潤為王的市場化商業化運作方式，政府部門的作用就顯得非常必要。

2.財政補貼缺少穩定性和常態化機制。在農業保險規模隨著商業保險公司的退出日益縮小的情況下，我國采取財政救助和緊急貸款的形式對農業風險進行補貼。但是，首先，政府的財政救助主要解決受災農民的基本生活需要，對于受災農民再生產資金需求很難解決。其次，財政救助與緊急貸款呈現出臨時性的特點，預留資金十分有限甚至沒有額度，農業災害發生時資金調度工作開展十分困難。最后，政府對農業保險的重視使得保險公司以及農戶對于政府資金過于依賴，他們可能會對于農業生產及自身職責缺乏積極性，怠于管理，加大風險發生的可能性。

四、國外政府補貼農業保險的經驗

1.以完善的法律制度為基礎。農業保險制度要以法律為基礎，相關法律保障體系與時俱進、因時而變。眾所周知，美國農業是大規模農場形式，農場主的保險需求很旺盛。美國現行的農作物保險制度規定了農業保險的目的、性質、標的物分類等內容，先行的保險制度為1939年美國聯邦政府全面實施農業保險業務提供了法律依據和保障。此后根據農業發展狀況和市場形勢的變化，聯邦政府又進行了多次的修訂與完善。

2.財政補貼和稅收優惠并舉。美國政府為了降低推行農作物保險的成本并且提高收益，在農作物保險經營模式的選擇上進行了大膽的嘗試與創新，他們通過提供補貼和再保險等方式吸引私營商業保險公司參與政府農作物保險的經營，政府機構與商業性保險公司合作管理經營農作物保險業務，這樣可以互相監督各自功能的發揮，更重要的是可以成本互擔，減輕了資金的壓力，更有動力支持農業保險的發展。縱觀美國農業保險的發展歷程和多年的具體實踐經驗，它已較完善的法律法規為依托，已實現國家宏觀經濟目標為導向，利用各種優惠政策誘導商業公司參與進行保險風險管理創新，以適應農業不斷發展以及農業保險體制創新的要求。

五、優化我國政府行為的途徑選擇

一是制度層面的支持。各級政府應明確在農業保險中的主導地位及職責，其參與和推動農業保險發展應有一定的法律依據；農業保險的經營主體也應該有明確的制度法律依據；加大農業保險立法進程力度的推進，從而使農業保險的實踐中做到有法可依、有章可循。二是財政稅收支持。隨著農業產業化和信息化發展，農業保險的作用應該逐步轉變為確保農作物產量和合理的利潤，主要體現在其他產業的稅收收入可以用來補貼農業保險的保費，并且財政補貼的比例額度應不斷提高。三是提供再保險支持。農業再保險可以有效避免農業原保險人的過度損失，保障其業務經營的穩定性，將風險責任均衡化。政府在參與農業再保險的經營之后，道德風險和逆向選擇的可能性就會大大降低，所以政府可以為各保險機構提供了一個強有力的保障。 四是基礎服務。各級基層政府提供的農業服務體系應該考慮到可能發生的農業風險，而且他們應該不只是充當農業服務的間接提供者，也應該直接以政府的角色投入參與到工作實踐中去，更有效地引導農民規避農業災害風險和市場價格風險，并為其提供災后補損和恢復生產等指導建議。

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