公共選擇理論視角下政府失靈的原因、對(duì)策及其啟示

【摘要】公共選擇理論是以政治市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究非市場(chǎng)決策和政府行為的理論，政府失靈說是其核心內(nèi)容。政府失靈主要表現(xiàn)在政府政策和機(jī)構(gòu)的低效率、政府?dāng)U張、尋租，其解決對(duì)策包括法制化建設(shè)、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督、約束稅收和支出等內(nèi)容。盡管公共選擇理論存在一定的局限性，但其政府失靈說仍對(duì)今天我國行政改革有著重要的啟示作用，如進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率、處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、加強(qiáng)法制化建設(shè)和對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)。

【關(guān)鍵詞】公共選擇理論；政府失靈；原因；對(duì)策；啟示

一、公共選擇理論的主要內(nèi)容及其方法論

公共選擇理論是20世紀(jì)50年代由公共選擇學(xué)派建立和發(fā)展起來的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之一。鄧肯·布萊克被尊稱為“公共選擇理論之父”，詹姆斯·布坎南是公共選擇理論的領(lǐng)袖人物，公共選擇理論的產(chǎn)生有著深刻的社會(huì)歷史背景，主要包括政府經(jīng)濟(jì)理論的缺乏，新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，以及凱恩斯主義指導(dǎo)下國家干預(yù)的失敗。

（一）公共選擇理論的主要內(nèi)容

布坎南曾表示：“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場(chǎng)決策而產(chǎn)生。”所謂公共選擇是指人們通過民主政治過程來確定公共物品的需求和供給，把個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇，是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)決策。

公共選擇學(xué)者的理論從一開始就假定個(gè)人在參與市場(chǎng)活動(dòng)和政治活動(dòng)時(shí)，是以同樣的價(jià)值尺度行動(dòng)的，在這一基礎(chǔ)上，公共選擇理論認(rèn)為，國家的決策過程是與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)類似的，由供求雙方相互決定的過程。人類社會(huì)有兩個(gè)市場(chǎng)，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，一個(gè)是政治市場(chǎng)。人們?cè)诮?jīng)濟(jì)市場(chǎng)上通過貨幣交換私人產(chǎn)品，在政治市場(chǎng)上通過選票交換公共產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的活動(dòng)主體是消費(fèi)者和廠商，而政治市場(chǎng)上的活動(dòng)主體是選民、利益集團(tuán)、政治家和官員。他們有一個(gè)共同的出發(fā)點(diǎn)，那就是尋求自身的利益最大化。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮科克認(rèn)為政治市場(chǎng)存在三級(jí)結(jié)構(gòu)，在初級(jí)政治市場(chǎng)上，政治家出售政策給選民，選民為購買合意的政策支付選票；在政策供給市場(chǎng)上，官員向當(dāng)選政治家提供政策選項(xiàng)和實(shí)施政策的手段，政治家向官員提供預(yù)算；在政策執(zhí)行市場(chǎng)上，官員向選民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，選民向政府納稅。換言之，政黨和政治家追求選票的最大化，政府部門和官僚追求預(yù)算的最大化，特殊利益集團(tuán)與立法機(jī)構(gòu)、官員形成一個(gè)“鐵三角”，立法機(jī)構(gòu)可以批準(zhǔn)某一個(gè)預(yù)算方案；官員實(shí)施某一方案，特殊利益集團(tuán)從中獲益。在“鐵三角”的作用下，政府預(yù)算具有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。政府失靈說是公共選擇理論的核心內(nèi)容，它旨在用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來說明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性或政府失敗問題。

（二）公共選擇理論的方法論

公共選擇理論在研究方法上有三個(gè)前提基礎(chǔ)，分別是方法論個(gè)人主義、經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換范式和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。所謂的方法論個(gè)人主義，是把作為微觀經(jīng)濟(jì)分析的出發(fā)點(diǎn)的個(gè)人同樣作為集體行為的出發(fā)點(diǎn)，將個(gè)人的選擇或決策當(dāng)作公共選擇或集體決策的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)人假說，是把人看作有理性的利己主義者，認(rèn)為個(gè)人天生追求效用或利益的最大化，一直到這種追求受到抑制為止。

二、政府失靈的表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析

公共選擇學(xué)者對(duì)政府干預(yù)行為的局限性或“政府失敗”的表現(xiàn)及原因進(jìn)行了較為具體深入的研究。丁煌認(rèn)為“所謂‘政府的失敗’，是指國家或政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣‘有效’，或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’”，唐興霖認(rèn)為“政府失敗是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)，致使公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，預(yù)算上出現(xiàn)偏差，政府活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說能夠做到的那樣‘有效’”。

（一）政府失靈的表現(xiàn)及其原因

由于外部性、壟斷、公共產(chǎn)品缺乏有效供給和不完全信息的存在，導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的出現(xiàn)。市場(chǎng)不能解決資源配置的所有問題，需要政府的補(bǔ)充作用。但政府也并非萬能，在解決市場(chǎng)失靈的這個(gè)過程中，政府也會(huì)失靈，造成資源配置的低效率甚至無效率。公共選擇理論認(rèn)為，政府失靈的表現(xiàn)可歸納為四點(diǎn)，分別是公共決策失誤、內(nèi)部性與政府?dāng)U張、官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品的低效率與浪費(fèi)、尋租及腐敗現(xiàn)象，下面對(duì)這四種表現(xiàn)產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析。

公共政策失誤，即政府政策的低效率，是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或雖達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)但成本高昂。導(dǎo)致公共政策失誤的原因主要有以下幾點(diǎn)，第一是公共利益在界定時(shí)具有模糊性，阿羅不可能定理即說明了這一點(diǎn)，一項(xiàng)政策很難達(dá)到所有人的滿意、代表所有人的真實(shí)利益，而且全體一致規(guī)則的成本高昂。第二是決策信息的不完全性。信息收集需要花費(fèi)一定的成本，而且在決策過程中，決策者和選民所掌握的信息都是有限的。不同的決策方式也會(huì)影響決策結(jié)果。第三是選民在投票過程中更注重短期效益，而政黨和政治家在選舉過程中，也會(huì)更傾向于采用迎合選民的政策。

如果說市場(chǎng)具有外部性，那么政府便具有內(nèi)部性或內(nèi)在效應(yīng)。分析政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在效應(yīng)及其規(guī)模的擴(kuò)張可以追溯到公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。政府機(jī)構(gòu)及其官員具有自身利益，其目的是追求自身利益的最大化。由此便帶來了政府機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張、政府人員的增加以及財(cái)政預(yù)算和支出的增長。

官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品的低效率與資源浪費(fèi)，主要原因如下。第一是政府在提供公共物品時(shí)處于壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此在評(píng)估上存在困難。政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏不僅體現(xiàn)在公共物品的供給上，而且體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)工作人員的管理上。終身雇傭制使其缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，由此導(dǎo)致人浮于事和效率低下。第二是缺乏監(jiān)督機(jī)制且監(jiān)督形式軟弱無力。由于監(jiān)督信息的不完全和不對(duì)稱，監(jiān)督者很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。政府官員在某些事物上處于壟斷地位，因此對(duì)信息的掌握也是壟斷的。在一些公共政策中，還存在監(jiān)督者（選民）被政府官員操縱的局面。第三是缺乏激勵(lì)機(jī)制，政府官員缺乏追求利潤的動(dòng)機(jī)。由于政府官員不能把利潤占為己有，降低成本對(duì)其來說回報(bào)較小并有可能影響下一季度的預(yù)算，因此政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大規(guī)模，在資源配置過程中出現(xiàn)了大量公共資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

尋租與腐敗是政府失靈的又一表現(xiàn)。根據(jù)布坎南的定義：“尋租是投票人，尤其是其中的利益集團(tuán)，通過各種合法或非法的努力，如游說和行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。”[5]尋租作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，通過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把一部分社會(huì)財(cái)富裝入了私人腰包，也導(dǎo)致了不同政府部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利，浪費(fèi)在尋租中的資源本來可以在其他的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中得到更好的利用。政府官員的自利性和缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制是尋租行為產(chǎn)生的主要原因。

（二）政府失靈的對(duì)策分析

公共選擇理論在分析了政府失靈的原因后，也給出了種種解決對(duì)策，主要包括四點(diǎn)，一是憲政改革，二是在公共部門內(nèi)部形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，三是對(duì)政府的稅收和支出加以約束，四是引入利潤動(dòng)機(jī)和激勵(lì)機(jī)制。

第一是實(shí)施憲政改革。布坎南認(rèn)為要改進(jìn)政府——政治過程，首先必須改革規(guī)則。因此，“公共選擇的觀點(diǎn)直接導(dǎo)致人們注意和重視規(guī)則、憲法、憲法選擇和對(duì)規(guī)則的選擇。”政策內(nèi)容本身并不是導(dǎo)致政府失靈的根源，其根源在于政策制定的原則與規(guī)則。新憲政的要點(diǎn)在于真正的分權(quán)和程序約束。第二，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公共選擇理論家認(rèn)為，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠緩解政府機(jī)構(gòu)的低效率，打破壟斷。第三，約束政府的稅收和支出。政府具有天然擴(kuò)大的傾向，人員增長、機(jī)構(gòu)膨脹、支出增加，與之伴隨的是政府的低效率。因此要關(guān)注約束財(cái)政政策制定過程的規(guī)則，進(jìn)行財(cái)政立憲，以財(cái)政憲法等約束財(cái)政政策。第四，引入激勵(lì)機(jī)制。使官員們樹立利潤觀念，并允許政府部門對(duì)節(jié)省了成本的財(cái)政剩余具有某種自主處置權(quán)。

三、公共選擇理論簡(jiǎn)評(píng)及其對(duì)我國的借鑒意義

（一）對(duì)公共選擇理論的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法解釋個(gè)人偏好與政府公共選擇之間的關(guān)系，研究作為投票者的消費(fèi)者的如何對(duì)公共物品或服務(wù)的決定表達(dá)意愿。如果說對(duì)市場(chǎng)失靈的分析旨在尋找矯正市場(chǎng)制度缺陷的方法，那么公共選擇理論對(duì)政府失靈的分析也促使其尋找矯正政府失靈的對(duì)策。公共選擇理論在政府失靈、官僚政治等方面給出了不同于傳統(tǒng)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的和政治學(xué)的解釋，這為政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都注入了新鮮的血脈。

但是，公共選擇理論也有其自身的局限性，受到了不同方面的批判。首先是關(guān)于其經(jīng)濟(jì)人假說的批判。人不僅是經(jīng)濟(jì)人也是社會(huì)人，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)不是關(guān)于人類動(dòng)機(jī)的一種全面的看法。其次，政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是有差別的，不能機(jī)械的將政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)進(jìn)行同等的邏輯推理。正如有的學(xué)者所說“將經(jīng)濟(jì)學(xué)的假說、理論應(yīng)用于政治過程，力求做出不同于傳統(tǒng)政治學(xué)的解釋，這既是它的力量源泉，又是它的弱點(diǎn)之所在，既有創(chuàng)新，又使它陷入困境。”

（二）公共選擇理論政府失靈說對(duì)我國的借鑒意義

以政府失靈說為核心內(nèi)容的公共選擇理論對(duì)我國行政改革有著重要的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。它啟示我們，第一，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府干預(yù)要適度。我國當(dāng)前實(shí)行的是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。市場(chǎng)會(huì)失靈，政府同樣也會(huì)失靈，“全能政府”不復(fù)存在，建設(shè)“有限政府”就要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)要把握好“度”的問題。第二，要加強(qiáng)法制化建設(shè)，積極推進(jìn)依法行政。政府失靈說中的公共政策失誤啟示我們，政策制定的規(guī)則比政策內(nèi)容本身更重要。因此，無論是公共政策制定和執(zhí)行過程中的法治化規(guī)范，還是政府公務(wù)人員的行為，都要納入法治化軌道，防止權(quán)利的濫用和不作為。第三，要在政府機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一方面要加強(qiáng)政府部門間的競(jìng)爭(zhēng)，打破政府提供公共物品的壟斷局面，可以引入第三部門，激發(fā)社會(huì)活力，建立合適的偏好顯示機(jī)制，提升服務(wù)的公眾滿意度；另一方面要在公務(wù)人員之間建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善公務(wù)員考核指標(biāo)體系，避免人浮于事和行政效率低下。在建立激勵(lì)機(jī)制方面，要完善公務(wù)人員的薪酬管理制度，正視其經(jīng)濟(jì)人特征。第四，要實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督和約束機(jī)制，遏制尋租和腐敗現(xiàn)象。進(jìn)一步推進(jìn)“不想腐、不敢腐、不能腐”的實(shí)施，強(qiáng)化公務(wù)人員的思想意識(shí)、加大懲罰力度、深入完善制度建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

周子茵（1992--），女，漢族，陜西西安人，碩士研究生，研究方向：電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新.