淺析“官山海”政策

【摘要】春秋時期齊國的崛起來源于“官山海”政策的實施。本文從制度變遷、自然資源所有權等視角，對“官山海”政策實施前后的齊國鹽鐵產業進行對比分析，從而對該歷史過程有更深入的新認識。

【關鍵詞】官山海；鹽鐵專營；國有民營；產權；制度變遷

一、“官山海”政策內容

“官山海”中的“官”即為“管”，“山”即為開礦鑄鐵，“海”即為用海水煮鹽。“官山海”即為國家統一管理山海鹽鐵，鹽鐵由國家專營。齊桓公詢問管仲應提高何種稅收以增財政收入時，管仲回答為“唯官山海可為耳。”管仲認為征收房屋稅、林業稅、人頭稅、戶稅等強制性的直接征稅會激發群眾不滿情緒，導致房屋損毀、亂砍亂伐、隱瞞戶口等負效應，也會加大稅賦征收難度。他提出“鹽鐵專賣”——私人生產，國家統購統銷。也就是由政府控制資源所有權，然后把經營權下放給民間商人，以一定比例分配利潤，這就是后世非常流行的“資產國有、承包經營”的雛形。在國家控制煮鹽時節內，私人在開放的鹽池內自主生產鹽，國家統一收購。國家控制鹽的產量和銷量，進而獲得鹽的定價權，從而可以提高價格獲得更多財政收入。國家壟斷所有礦山資源，私人自主經營冶鐵作坊，國家對鐵器統購統銷，并按照“民得其七，君得其三”的標準向私營鐵業征收。

二、“官山海”政策效果

在實施“官山海”政策前，齊國鹽鐵業實行租稅制——征收“山澤之賦”和“關市之征”。“山澤之賦”即對礦產、果實、魚蝦等自然資源進行征稅，“關市之征”即對商人交易的貨物進行征稅。鹽鐵業由私人自主經營，私人享有鹽鐵產品的生產權和運銷權，并賺取大部分利潤，部分利潤作為稅收上繳國家。國家財政收入的唯一來源為稅賦，財政收入單薄。“官山海”政策將稅賦藏于鹽鐵價格之中的做法勝于直接課稅。利用了鹽和鐵的不可替代性，寓稅于價，避免了民眾對于征稅的負面情緒。實行官督民產的鹽鐵專賣政策，私人負責生產環節，國家控制流通環節。統購統銷的做法極大地激發了人民煮鹽冶鐵的熱情，促進了鹽鐵業的發展。鹽產量不僅可以滿足國內需求，也出口食鹽，甚至通過調控食鹽出口量控制其他國家命脈，為日后齊國稱霸打下基礎。鐵質農具得到日益推廣，從而促進了農業發展。農業的興盛，一方面可以確保糧食產量的充足，另一方面可以使人民免于爭搶算計，有利于民風淳樸。改革后，國家收入實際由稅賦和專賣收入兩項構成。財政收入總額大幅度增加，財政收入的穩定性提高，財政困難得到緩解，齊國國力日益強盛，為齊桓公日后成為春秋五霸之首奠定了堅實的經濟基礎。

三、“官山海”政策分析

（一）從產權、所有權、經營權的角度分析

鹽池、礦產等自然資源具有一般經濟性財產的屬性。“官山海”制度強調自然資源的國家所有權，強調政府鹽池、鐵礦等自然資源的壟斷——“澤立三虞，山立三衡”，并規定一旦發現新的礦產立刻封存和保護，規范了自然資源產權市場的建立和運行。這促成了資源地租的界定和征收，因而政府可以通過調整鹽鐵產品的價格和產量控制資源受益的總量和利益在政府和私人之間的分配情況。“官山海”將政府限定的時間內鹽鐵業生產領域的經營權和部分的自然資源的收益權出租給私人，收取稅賦，并通過統購統銷將鹽鐵產品分配賣出獲得收益。自然資源的所有權得到了經濟形式上的實現。同時國家保護煮鹽和冶鐵領域經營者的合法權益。國家制定嚴格的鹽鐵產量要求和明確的收購價格，消除產品供求的不確定性和收益不確定性，具有獨立的自主經營權的私人經營者對未來的期望更加穩定，全力進行生產活動。為了在規定的時間內追求最大化的利益，私人設法通過改良技術、改善管理等方式提高勞動生產率，降低生產成本，從而在既定的產量和收購價格下獲得更高的利潤，社會生產率也得到提高。另外，國家通過控制鹽鐵的銷售和分配，可以防止自然資源的過度開采和過度出口造成國內資源匱乏，還可以通過鹽鐵出口來控制進口鹽鐵產品的小國，這為齊桓公成為霸主奠定了基礎。

（二）從制度變遷的角度分析

“官山海”是一場以齊國財政危機作為誘因、以政府為制度行為主體的強制性制度變遷。這個制度變遷過程并非為帕累托改進而是利益的再分配。將改革前鹽鐵業生產領域的部分私人利益分配給政府和改革后進入鹽鐵生產領域的私人，將流通領域的全部利益轉移給政府。在此過程中，一部分人的福利增加建立在另一部分人福利減少的基礎上，私營鹽鐵業遭到打擊。制度非均衡為“官山海”政策推行的必要條件。執政者對現有制度下的財政收入狀況不滿意，認為現有的制度并未實現社會效益最大化，發生了制度決定者的非均衡，進而產生了制度需求。制度供給則由制度變革成本決定，主要包括：對“官山海”政策進行規劃設計的費用、消除流通領域鹽鐵商權利的費用、成立稽查隊進行打擊販運走私的費用、成立收購和銷售部門進行統購統銷的費用、管理山林、鹽池的費用等。制度需求和制度供給達到平衡，將潛在的效益變成現實效益，制度非均衡轉化為制度均衡。作為制度決定者的政府對于“官山海”制度感到滿意，作為制度接受者的人民，在總體水平上也對制度滿意，雙方無意且無力改變制度。利益被部分剝奪私營鹽鐵業主對新制度雖有不滿意，但是卻無力改變——既無法成為制度決定者，也不能改變制度決定者的行為。因而，“官山海”制度的推行最終達到制度平衡。其中，制度接受者一方的意識形態受到了制度決定者的影響。由于鹽鐵是需求量大而穩定的必需品，鹽鐵專賣中“寓稅于價”的做法實質上為變相的提高人頭稅征收力度，但卻因“見于之形，不見奪之理”而未引起制度接受者一方的不滿，減少了改革在意識形態方面的阻力，促成了制度的平衡。

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