作為現代化手段的城鎮化之路

【摘要】近年來，有些地方由于違背科學發展觀、缺乏有效機制保障，而以行政強制力盲目推行城鎮化，嚴重損害了農民的利益。“失地農民生存危機”、“空城鬼城”、“偽城鎮化”等字眼時常浮現在公眾眼前。社會對城鎮化的質疑愈加強烈，將一切社會矛盾都歸因于城鎮化改革。要回應這種質疑，正確看待城鎮化的地位，需要將此問題放在更長時間的歷史維度中去觀察。我們試圖從四代領導人及其時期的相關文獻文字資料入手，采用文本分析的方法，尋找決策層對于城鎮化改革的思考共識，從而得出城鎮化作為一種實現現代化的手段，不僅要發揮其在未來推進經濟結構戰略性調整的重要作用，帶動區域經濟發展的核心功能，還需要改變農民的弱勢地位，建立農民與市民的利益共享機制。

【關鍵詞】城鎮化；領導集體；利益共享

一、引言：城鎮化的困境

（一）中國城鎮化的現狀概述

在2014年12月上旬召開的中央經濟工作會議中，城鎮化發展思路再次被調整并補充，賦予了其新的內涵。由此可見，城鎮化伴隨著現代化建設的跟進，從未淡出過社會發展改革頂層設計者們的視野。中國社會科學院發布的《社會藍皮書：2012年中國社會形勢分析與預測》一書，指出了我國將近三成的農業戶籍人口已經居住在城鎮，城鎮化過程對農業人口具有巨大吸引力，中國歷史上第一次城市人口超過鄉村人口，城市化水平超過50%。這標志著中國數千年來以農村人口為主的城鄉人口結構發生了逆轉，可以說是中國現代化進程中的一件大事。但是，以行政主導的城鎮化發展方式，往往存在大躍進式的發展思路，造成了諸多尖銳的社會問題。

1、缺乏完善的補償機制，征地成為政府與農民的土地“爭奪戰”。征地是城鎮化中不可或缺的環節。從1998年開始，我國主要采取貨幣補償為主、安置為輔的模式，而在實際執行中“少補償，無安置”現象時有發生，失地農民出現了生存危機。各地失地農民群體性事件屢見報端，農民“被上樓”成為熱議話題。造成這些社會問題的重要原因之一就是征地補償機制沒有能很好地發揮效用，正是補償機制滯后、欠缺、失靈給各種征地沖突事件埋下了禍根。

2、重土地而輕人口的城鎮化模式，扭曲了城鎮化的本質，使城鎮化因過度依賴土地而不可持續。人口的城鎮化應該是城鎮化的核心，城鄉建設用地增減掛鉤政策卻成為一些地方政府斂財的“法寶”，在巨額土地利益的誘使下，各地政府紛紛走上了“土地財政”的道路。千方百計爭取建設用地指標、想方設法拉大建設規劃，逐漸形成了粗放型的土地使用模式，導致了資源的浪費、腐敗的滋生。最終城鎮化建設因為土地這一基礎資源的匱乏以及政府的“缺位”而走進困境、走向末路。

3、配套改革和公共服務明顯落后于城鎮化步伐，“偽城鎮化”現象嚴重。單純地把農民從農村“請”到城鎮，而養老、醫療、教育，交通和轉移支出等配套機制未能跟上，致使大多數被“請”進城的農民事實上并沒有享受到真正的市民待遇。另外，農村富余勞動力轉移到城鎮后的安置也鮮有人問津。因此，中國的城鎮化不應只是從農村到城鎮的平面人口遷移，而要通過城鎮化為人們提供更多向上遷移的機會，讓他們達到更高的個人、社會和經濟發展水平。

一方面，城鎮化是人類社會具有現代城市特征之演化的歷史過程。西方發達國家的城鎮化所帶來的利好，為我國堅持城鎮化改革進一步提供了理由。因為隨著城鎮化的推進，土地的價值必然會顯著提升，這無疑成了帶動經濟發展的內生動力。另一方面，地方政府往往是為了城鎮化而城鎮化，不利用優勢資源、不因地制宜，使城市建設出現千城一面的窘境。與此同時，城鎮化剝奪了農民對土地的占有，造成了新的社會不穩定因素，城鎮化的輿論阻力越來越大，引起的爭議越來越多，叫停城鎮化的聲音不絕于耳。

（二）相關文獻綜述

很多學者對造成城鎮化困境的原因進行了闡釋，其中，城鎮化的核心是土地問題，這是學術界普遍達成的共識。從多年的實地調查研究出發，鄭永年認為：早些時候的“三農”問題的核心是土地問題，農民工問題的核心是土地問題，城市居民的生存空間的核心也是土地問題，連政府財政的生存問題都與土地息息相關。張曉山認為，推進城鄉統籌，調整利益格局的關鍵點在于農村土地的管理問題。華生從內需的角度分析認為，中國城鄉統籌的主線不是農村土地流轉，而是在于農民工及其家屬的市民化。張曙光看來，城鎮化的障礙主要有二，一是戶籍制度，二是土地制度。

在解釋農地流失的原因方面，有學者從《物權法》的角度指出，農村土地產權不清晰是造成農村土地流失的主要原因；周雪光則從基層政府的“共謀現象”入手解釋“上有政策，下有對策”是造成中央政策執行力不強的原因，該理論也可以用來解釋農村土地被強制征收的問題；黃宗智則認為，在“招商引資”和“征地”等經濟發展所采用的方法下，只可能形成“官員 + 企業家”的 “官商勾結”的新“利益集團”，他們蠶食了農民的土地；溫鐵軍則將這一問題的原因歸結為“地方政府公司主義”，體現的是地位不對等的交易雙方默認產權殘缺條件下的博弈過程。這些解釋大都傾向認為是由于政策執行環節的扭曲，導致權力與資本的結合在城鎮化過程中對農村土地的掠奪，很少將城鎮化這一歷史事件放在更長時段的歷史維度中考察。

二、回歸決策者本身——四代領導人對城鎮化的思考

（一）毛澤東“以農村工業帶動城鎮化”的道路

在革命勝利前夕的七屆二中全會上，毛澤東指出，“從一九二七年到現在，我們的工作重點是在鄉村，在鄉村聚集力量，用鄉村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現在已經完結。從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村移到了城市。”“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。”中國的革命經歷了一個“城市 - 農村 - 城市”的過程，因此，如何建設和發展城市，如何處理城市和鄉村的關系就成為毛澤東城市思想的核心。

毛澤東為中國的城鎮化設計了一種“你中有我，我中有你”的城鄉一體的社會實體模式，這種模式打破以前城鄉分離、工農分離、體力勞動和腦力勞動分離的隔離狀態，實現城鄉一體、工農一體、體力勞動和腦力勞動一體的融合狀態。這一模式的最大特點就是堅持城鄉一體化的發展方向，使得鄉村既有城市特征又有鄉村特色，農民農忙時是農民，農閑時是工人，發展后的農村既融合了城市的優點，又去掉了鄉村的陋習，成為具有城市特色的農村。

由于對當時中國社會生產力的發展狀況認識不清，忽視了生產力對生產關系的決定性作用，毛澤東采取的這種以農村工業帶動城鎮化的發展道路是脫離中國生產力發展實際的，最終也不可能取得成功。

（二） 鄧小平的農村城鎮化思路

鄧小平時期，我國的城鎮化水平很低，國家的現代化雖然被提出，但在當時的社會背景下，這是一個遙不可及的愿望。鄧小平認識到農業現代化是實現農村城鎮化走向現代化的關鍵。因此，實現農村城鎮化的前提是先要實現農業的現代化。隨著新型工業化的發展，我國的經濟出現了好轉，鄧小平再次思考工業和農業的關系，他認為“農業和工業，農村和城市，就是這樣相互影響、相互促進。這是一個非常生動、非常有說服力的發展過程。”所以，正確處理城鄉互補是促進農村城鎮化的關鍵。由于政治文化發展的歷史原因，我國農民在政治上缺乏自己的代表和聲音，更缺乏影響決策的制度渠道和反饋平臺。現代化帶來了城鄉政治不平等，鄧小平提出，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，民主化和現代化一樣，也要一步一步地前進。”他認為，民主政治改革是實現農村城鎮化的政治保障。針對中國區域經濟發展不平衡的現實，鄧小平科學地提出了區域經濟非均衡發展的思想，其中蘊涵的城市化建設思想是實現農村城鎮化的重要舉措。“深圳速度”是他這一構想的集中體現也是最好例證。鄧小平認識到人口的膨脹、自然資源的短缺和生態環境的惡化是制約經濟社會發展的關鍵性因素，也是阻礙農村城鎮化的重要因素。因此，他要求要跳出高投入、高消耗、低產出的惡性循環，要強化人與自然資源、環境的協調發展，為后代的發展留下青山綠水、藍天白云，引導農村走“美麗城鎮化”之路。

（三）第三代領導集體對城鎮化的思考

生產力的發展和人口的增長加劇了農村的人地矛盾，越來越多的農村富余勞動力涌向城市，給社會治安帶來了很大的壓力。在城鎮化方面，中央領導人也有過遲疑，但最終還是肯定了“走工業化、城市化的路子，把農村人口盡可能多地轉移出來，這是世界各國走向現代化的共同規律，是一個大方向”。這是一個不斷探索的過程，“當時，我們認為要保持社會穩定，就要把農村人口穩定在農村，提出了‘離土不離鄉’的口號，主要是擔心人口無序流動沖擊城市的社會秩序，給城市造成很大壓力。后來，根據實際情況……我們對這個問題的認識也前進了，就是隨著經濟社會的發展，農村人口要逐步有序地向城鎮轉移。降低農村人口比例，是一個回避不了的問題。但是也要看到，這是一個長期的漸進的過程，太急了不行。”

城鎮化的進程是不同利益群體博弈的過程，涉及到廣大農村的穩定，要處理好這些矛盾，必須要協調各方面的利益，保障好各方面的權益。江澤民指出：“要注意穩定農村土地承包關系……但是，決不允許用行政辦法剝奪農民的土地使用權。土地關系農民的就業，也是農民的社會保障。在城市化的過程中，農民家里有塊地，就進退有路……穩定土地承包關系，對保持社會穩定很重要。我更多是從政治角度看的，歷史的經驗值得注意。我國幾千年封建社會的歷史中，很多皇朝都是由于封建地主大搞土地兼并、最后引起社會動蕩而垮臺的。對土地問題一定要慎重。我們下決心讓農民承包土地延包三十年，就是要給農民吃定心丸。有一點必須明確，就是農民的土地使用權不能隨便動，更不能隨便什么人就去買斷了。對有限的耕地，要堅持實行最嚴格的保護制度。”可見，決策層從全局出發，抓住了城鎮化的核心——土地問題，以土地使用權的穩定來維護農村的穩定，進而實現城鎮化的平穩推進。

但是，“圈地運動”依然在各地區不斷上演，面對越來越尖銳的社會矛盾，黨中央在90年代暫停了城鎮化的進程。可見行政手段占用土地的現象并沒有消失，其引發的矛盾甚至會影響社會的穩定。

（四）第四代領導集體進一步統籌城鄉發展的思考

中共十六大，黨中央、國務院提出了把“三農”問題作為全黨和全部工作的“重中之重”的基本要求，明確了統籌城鄉發展的基本方略，作出了我國總體上已進入“以工促農、以城帶鄉”發展階段的基本判斷，制定了“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針。

隨著農村土地經營權的自由流轉，進城務工的農民激增。目前我國有1.5億外出務工人員，外出務工成為農民增收的第一要素。從2003年溫家寶總理為農民工討工錢開始，各地的“清欠”工作逐漸實現制度化、法律化，工資拖欠得到有效治理。伴隨著進城務工的熱潮，農村卻日益蕭條，留守兒童、留守老人等社會問題凸顯，建設新農村的政策就是在這種背景下出臺的。2009 年底召開的中央經濟工作會議已提出重點發展中小城市和小城鎮，創造條件鼓勵農村轉移人口逐步在城鎮就業和落戶，全方位提高城鎮化發展水平。

從2009年底的中央經濟工作會議、中央農村工作會議，到2010年中央一號文件的發布，“城鎮化”一詞被一以貫之地予以強調。這一系列決策指向明晰：推進城鎮化已經成為中國發展的重要戰略導向——要把穩步推進城鎮化作為擴大內需和調整經濟結構的重要抓手。

三、四代領導人對城鎮化改革的共識

（一）農業是國民經濟的基礎，農村是社會穩定的蓄水池

不難看出，在農業人口占大多數的中國，歷代領導人對農業、農村都十分重視。無論是在建國初期需要靠農業解決溫飽問題，哺育工業，還是在當下工業化相對比較發達的今天，農業的基礎性地位始終沒有動搖。中國在工業化和城市化期間始終沒有出現大規模的貧民窟現象，這在世界范圍內是很少見的，其根本原因就在于廣大農村地區的穩定。在城市化不發達的中國，農村承擔了社會救濟、教育、社會化等多項職能，農村是整個社會穩定的緩沖器，是黨執政的基礎和保障。

（二）城鎮化改革不能動搖農村土地的承包經營權

農業的基礎地位要求有充裕的耕地作為保障。中央提出不能突破18億畝耕地紅線的命令正體現了對農業的重視，土地是農民的就業基礎，也是農民的社會保障。廉價的農民工勞動力為城市的發展帶來了巨大的生命力，“人口紅利”效應促成了中國近年來在經濟建設方面的輝煌成就，也正因為農村土地承包經營權的穩定，農民可以較為自由的進城務工或經商，在城市待不下去的時候也可以自由返鄉保命，中國歷次經濟危機才能夠化險為夷，此時土地承包經營權的穩定就是農民的“定心丸”。決策層時刻都在強調要保持農村土地承包經營權的長期有效，決不允許以行政措施強行征收耕地。

（三）城鎮化是社會發展趨勢，但其根本目的是實現社會的共同富裕

提高我國的現代化水平，解決農民就業和增收問題，必須調整農村的就業結構和產業結構，走工業化、城市化的路子，把農村人口盡可能多地轉移出來。這是世界各國走向現代化的共同規律，是一個大方向。我們也必須堅定不移地走這條路。這是生產力發展的要求，是社會進步的必然趨勢。但是，不難看出，決策層真正關心的廣大農民的生存問題，是廣大農村的富裕問題，是為了使更多的人民“有尊嚴的生活”，城鎮化只是實現這一目的的途徑和手段，切不可在實踐中本末倒置。

城鎮化過程中要正確處理好農村與城市的關系。顯然，無論在知識資源還是人力資源方面，農民群體都處于劣勢地位，為保證社會公平，中央必須保障農業、保護農民。通過提高征地補償標準、規范征地過程、節制資本和權力的腐敗等方式嚴格保護耕地，統籌城鄉發展，緩解社會矛盾。否則，只能以暫停城鎮化來緩解激烈的城鄉矛盾，維護社會穩定。

四、結論及啟示

（一）辯證地看待城鎮化過程中面臨的困境

社會的進步總是伴隨著改革的陣痛。城鎮化是經濟發展的必然結果、是社會發展的必然趨勢，也是社會實現轉型的必然要求。關于城鎮化的探討不應把焦點放在應不應該城鎮化，而應該放在怎么樣進行城鎮化改革。同樣，面對城鎮化過程中的困境，我們應該用歷史的眼光去看待、去追溯困境形成的原因，不能只見樹木不見森林，片面地叫停城鎮化，走向另一個極端。

同時，面對我國當前的城鎮化建設現狀，我們也應當有所反思。我國城鎮化的水平已經超過50%，這其中或多或少有“半城鎮化”或者“偽城鎮化”的成分。一方面，失地農民在完成從“農村居民”向“城鎮居民”身份的轉變后，是否會產生城市生活的“高原反應”，是否有一條暢通的渠道能表達他們的利益訴求；另一方面，政府在城鎮化過程中是否為新進“城市居民”提供了相應的配套政策，城鎮化是不是會使其本身成為政府向社會“尋租”的工具，讓政府打著城鎮化的幌子損害農民權益。這些都應該得到社會的關注。

（二）推行新型城鎮化建設，以城鎮化優化經濟發展空間布局

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化對優化經濟發展空間布局有著重要的作用。

城鎮化不能孤立地發展，也不能搞造城運動。我國地域廣闊、區域性差異大，東部沿海地區和中西部欠發達地區經濟差異巨大、高山丘陵地區和大江平原地區地形差異巨大，歷史文化悠久地區和新興開放地區文化差異巨大。新型城鎮化一定要與所在地的資源稟賦、比較優勢和產業定位相結合。有了產業聚集和大發展的支撐，農民工才有足夠的就業機會和收入來維持生活，為農民的市民化創造條件。優化經濟發展空間的布局，要求各級政府要對建設資金的來源、人口流動的模式和公共服務提供上制定與之想配套的政策，而社會則對城鎮化發展要有歷史耐心、切不能急于求成。

（三）作為手段的城鎮化必須建立利益共享機制

城鎮化是一個緩慢的過程，中國是在時間和空間高度壓縮的情況下才走完西方用近百年才走過的城市化道路，這種邁大步、抄近路的模式極易導致尖銳的社會矛盾。如果不能保障農民最根本的生存權益，那么中國的城鎮化改革將威脅到整個國家的穩定，失地農民的反抗將越演越烈。目前，由于政策的滯后等多方面原因，新興城鎮人口享受的各類社會保障在比例上明顯低于原住城鎮人口。所以，應該改變這種不合理的利益分配格局，讓更多的城市建設者享受城鎮化的利益，從而穩步推行城鎮化。

城鎮化只是我國實現現代化的重要手段，而不是最終目的，讓農民富裕起來，共享社會經濟發展的成果才是社會主義國家的內在要求。如果掌握著國家權力的機構成為了市場經濟的主體，或者將市場主體置于其從屬地位，那么公權力就很容易異化為少數人牟利的工具。我國目前城鎮化中或多或少地存在著資本和權力勾結蠶食農地的現象，大量失地農民除了獲得了城市戶口，其余一切市民權利均沒有享受，加之沒有必要的生存技能，難以就業，從長期看這又將導致城市貧民窟現象。這與我國決策層的意愿是背道而馳的。

中國目前已經形成的土地流轉市場，是主體地位極不對等的交易環境，在這種情境下提高征地補償標準、改革征地制度、規范征地程序、控制征地規模都是治標之策，沒有抓住問題的實質。農民沒有話語權，在征地博弈中處于弱勢地位，無法維護自己的合法權益才是導致農民不滿的根源所在。要打破農民原子化的狀態，必須將農民組織起來，使組織起來的農民在與地方權力和資本的博弈中擁有談判地位，以更好地保護自己的土地財產。只有市場主體的雙方擁有平等的協商地位，才能保證城鎮化利益共享機制的確立。

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