完善杭州城市建設投融資體制的對策建議

改革開放以來，杭州市經濟和社會快速發展，城市化水平不斷提升，與此同時，全市城建的巨大資金需求也逐步顯現。從資金的終極來源看，杭州城建資金的供給主要依靠財政資金，然而隨著全市經濟增速逐漸放緩、房地產市場降溫，財政收入減少及地方性債務規模控制，靠市財政擴大城市建設已力有不逮，難以為繼。可以預見，巨大的城市建設投融資需求將逐步成為當前及今后一個時期杭州經濟社會發展中面臨的最大制約瓶頸。

為解決現存的城市建設財權和事權劃分不夠明晰、多元化投融資格局尚未根本形成、民間資本注入依然存在阻礙、投融資資源隱形流失等突出問題，必須進一步完善杭州城市建設投融資體制。

進一步明晰政府的主導功能定位

必須摒棄過往投資、建設、運營和管理“一肩挑”的做法，充分發揮引導、服務、管理、監督的職能。一是加強引導。政府要負責杭州城市建設未來需求預測和總體布局規劃，制訂基礎設施建設的中長期計劃，通過向社會公布城市建設發展計劃和政府的政策、重點戰略，為外資和民間資本投資提供導向，消除市場盲目性；同時，在民間投資城市建設信息不夠充分的情況下，要改進投資方式，通過運用財政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段，提高政府投資效率，帶動民間投資城市建設。二是提供服務。在城市建設市場化融資過程中，政府要繼續加強服務職能，為廣大投資者創造一個公平競爭的投資環境。三是強化管理。按照“改投、建、管三位一體為投、建、管三分離”的目標，對城市建設相關政府部門和杭州城投集團進行配套改革，真正做到政企分開，政府退位為城市建設項目的監管人而不是主辦人；同時還要積極培育社會中介服務體系，發揮咨詢、設計、評估、擔保、審計等中介機構在投融資中的作用，盡快建立中介機構的信譽保險和監督體系，為城市建設項目的市場化融資創造良好的外部條件。四是嚴格監督。政府應當進一步加強對城市建設融資過程和融資資金使用的監管，以保證投融資過程的透明公開，防止違規使用資金。不僅要建立公開透明的決策程序，公開決策結果并為利益相關者提供發表意見的機會，還應發揮司法、審計以及新聞媒體等社會監督機構對城市建設融資過程、融資資金的使用的監督作用。

進一步推動形成城市建設投融資主體的

多元化格局

一是加大財政性資金投入。繼續對基礎設施類項目的政府收費體制加以改革，使本應通過市場交換取得的成本費用補償資金合理地還原到價格中去；清理不合理收費項目，只保留必要的非營利性和公益性設施建設配套費等。逐步提高財政預算資金用于城市建設的比重。加大對公益性基礎設施的投入，重點投向城市道路、環境治理、防洪工程等方面的重大項目。二是加大民間資本參與的深度和廣度。首先，積極引入民營資本。鼓勵與城市建設項目所需資金特點相匹配的社會資金投入城市建設。其次，建立多層次的民營企業融資體系。一方面，政府要作中介，構建各級各類銀行與民營企業的定期聯系制度；另一方面，還要積極支持民營企業進入資本市場。最后，還應建立公平規則，為民營企業創造良好的投資環境。三是加大外資利用力度。首先是改善外商投資環境。廣泛推行“窗口式辦公”和“一站式服務”制度，在全社會營造“親商、尊商、重商”的濃厚氛圍。其次是重點把外資引入高定位的城市建設項目當中。在進行城市建設規劃時，要考慮城市建設的長遠性和未來性，利用外資就要從戰略的高度考慮引進先進技術的可行性，更要考慮建設項目本身的高科技性和對未來的適應性。最后還應合理控制外資規模。

進一步拓寬城市建設的投融資渠道

一是啟動銀團貸款交易系統平臺建設，積極推進銀團貸款。首先，應突出專業化，提升銀團貸款服務水平。積極協調駐杭各商業銀行提升銀團貸款專業化管理水平，提高貸款定價、銀團組建、貸款分銷、融資文件制作等專業能力，提高銀團貸款風險管理水平。其次，應堅持市場化，推進交易體系的完善。積極推動銀團貸款一級市場的健康發展，并擇機推動二級市場的建立，形成更加市場化的貸款風險分擔機制，增加銀團貸款市場的流動性。最后，強調協作，充分調動駐杭各家銀行的積極性。二是啟動債券融資。國家于1999年明確強調將企業債券額度分配給那些以基礎設施建設為主的企業，使債券資金更多地用于交通、電力、水利和各項城市基礎設施項目上。杭州現有的城建投資集團、現有及未來專業性城建方面的投資公司，應緊抓機遇，積極籌備發行債券。實踐證明，只要將債券利率貼補比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業債券的吸引力。在發行額度方面，參考企業債的標準，建議將發行規模控制在5～50億。三是利用投資基金融資。杭州市要想通過利用投資基金來擴大城建資金來源，應優先發展城市基礎設施投資引導基金和投資基金，并為此建立與基礎設施投資基金運作相適應的投資退出機制，建立健全投資咨詢、項目評估與基金評估體系。四是嘗試股票市場融資。目前，杭州市公用設施領域的上市公司尚屬空白。從長遠看，市政公用企業應改善經營，增強實力，為將來上市融資、更好地發展企業作好準備。

進一步完善城市建設的投融資機制

一是逐步完善以企業為主體的投資決策機制。充分發揮杭州市已經成立的政府投融資平臺作用，全面貫徹落實企業的投資自主權。減少政府干涉，避免新的政企不分；強化城投類企業投資主體地位，將城市資產、政府安排的城建項目的配套資金劃歸城投類企業，由城投類企業進行統一經營管理，盤活存量，吸引增量，其收益用于城市基礎設施建設；在前期研究、立項、融資方式的選擇等各環節中，都由企業自主決策；對于新建的經營性項目要嚴格按照《公司法》的要求，明確企業法人關系，不盲目進行項目建設。二是逐步完善多層次的財政投融資風險責任分擔機制。杭州市政府投融資平臺在推動城市化和工業化發展的同時，也積累了不少債務。這些債務從微觀層面上看是企業的顯性債務，但是從政府宏觀層面上看，則是市政府的隱形債務。為了減小財政投融資的風險，就必須通過委托和代理關系，理清資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產權關系，落實各個投資主體的責、權、利關系。

進一步健全城市建設投融資的風險防范體系

一是構建科學合理的債務管理制度，其中包括：舉債評審制度、償債責任制和責任追究制度；償債準備金制度；財政風險預警制度。二是建立城建償債專項基金，健全債務償還機制。建立一些城市基礎設施發展基金，并對各項資金統一納入基金專戶，統籌安排使用，這一方面可以有效地實現資金的杠桿作用，另一方面為平臺對外融資提供了必要條件。

（作者單位：杭州市社科院）