發揮立法對改革的引領和推動作用

黨的十八屆三中全會和四中全會分別對全面深化改革、全面推進依法治國作出了頂層設計和戰略部署。習近平同志指出，要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現。在經濟社會發展中，改革提供動力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎。因此，在全面深化改革與全面推進依法治國的進程中，一個十分重要的方面就是處理好立法與改革的關系。如何正確處理立法與改革的關系，既是重大理論問題，也是重大實踐問題。

辯證看待立法的“定”與改革的“變”

在經濟社會發展中，立法與改革相伴而生、相輔相成，是辯證統一的關系。立法是把穩定的、成熟的社會關系上升為法，把社會關系用法的形式固定下來，追求穩定性，其特點是“定”。改革是對原有的不適應經濟社會發展的制度、做法進行改變，是社會主義制度進行自我完善的手段，其特點是“變”。立法與改革的各自特點，決定了兩者之間存在一定的沖突和矛盾，具有內在的對立性。用“定”的法律適應“變”的改革要求，難度較大，必須妥善處理好兩者之間的沖突。

立法與改革之間雖然存在沖突，但實際上又是密不可分的。立法與改革本質上都是推動社會發展進步的方式，立法與改革的目的都是為了實現國家更好發展和有效治理。因此，立法與改革又具有內在統一性。改革的過程，實際上就是“變法”的過程。從我國歷史上的“變法”來看，都是立法與改革緊密結合、相互促進，通過變舊法、立新法來促進改革。從戰國時期的商鞅變法到宋代的王安石變法，從明代的張居正變法到晚清的戊戌變法，莫不如此。從國外來看，立法與改革并行的例子也比比皆是。

改革開放以來，我國立法與改革的發展歷程也充分體現了立法與改革的辯證統一關系。一方面，通過立法確認改革成果，為改革提供堅強有力的法治保障。黨的十一屆三中全會作出改革開放的重大決策，與此同時立法工作也開始全面恢復。在一段時間里，改革實踐走在前面，立法的任務是把實踐證明為正確的經驗用法律肯定下來，鞏固改革開放和社會主義現代化建設的成果。另一方面，改革是立法的基礎和動因，改革為立法提供不竭動力。立法必須緊跟改革的步伐，對改革及時作出回應。30多年來的立法實踐表明，我國的經濟體制改革、政治體制改革等是法律進行立改廢釋的動力源泉，立法的目的正是為了適應改革發展的需要。

實現立法與改革決策相銜接

目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟社會各個方面基本實現了有法可依。與此同時，我們也應看到，改革越是全面深化、依法治國越是全面推進，就越需要加強、改進和創新立法工作。當前，立法工作面臨一些新挑戰、呈現許多新特點：黨的十八屆三中、四中、五中全會確定的改革舉措對法律的立改廢釋提出了明確要求，立法工作時間緊、頭緒多，立法任務越來越重；很多立法項目涉及深層次矛盾和問題，迫切需要進一步提高立法質量，立法要求越來越高；利益主體日益多元化，利益格局日趨復雜化，立法過程中必須統籌協調好不同主張和利益關系，立法難度越來越大；協調推進“四個全面”戰略布局對立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對立法效率提出了很高要求，立法節奏越來越快。

立法工作應主動適應全面深化改革的形勢和經濟社會發展的需要，確保我國在法治下推進改革、在改革中完善法治。當前，改革發展對立法的要求已不僅僅是總結實踐經驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動回應、事后總結和局部反映，而是要對經濟社會發展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規范和全面推進，也就是要積極發揮立法對改革的引領和推動作用。這是以法治思維和法治方式推進改革的重要體現，對全面深化改革具有重要意義。

發揮立法對改革的引領和推動作用，關鍵是實現立法與改革決策相銜接。在法治框架內推進改革，更加注重從制度上、法律上解決改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，有利于把頂層設計同先行先試、探索創新有機結合起來，保障改革順利進行。對于實踐證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，應當盡快將其上升為法律，為改革提供支持和保障；對于改革決策與現行法律規定不一致的情況，應當抓緊修改法律使其適應改革需要；對于實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革決策，應當按照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律底線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由阻礙改革。

發揮立法對改革的引領和推動作用，意味著立法不是簡單地迎合改革的要求，而是要通過整個立法程序使改革決策更加完善、更加科學。在立法過程中，應廣泛征求各方面意見，特別是基層一線干部群眾的意見，經過立法機關認真審議，進一步完善改革決策，更好體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。應突出立法的前瞻性，為改革預留空間。對于一些屬于探索的領域，改革的方向確定了，但具體怎么改、制度怎么設計，一時看不清，這時立法就要有一定的前瞻性，為將來的改革發展預留空間。

改革開放以來尤其是近些年來，對于如何通過立法來引領和推動改革，我們在實踐中已經積累了比較豐富的經驗。一是當改革決策與現行法律規定不一致時，盡快修改法律，確保改革于法有據。例如，2015年4月，十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了關于修改藥品管理法的決定等，對20多部法律和決定中有關行政審批、工商登記、價格管理等方面的個別條款作出修改，為進一步深化行政審批制度改革和價格改革提供法律依據和支持。二是現行法律已經不適應改革和經濟社會發展需要的，及時廢止。例如，2013年12月，十二屆全國人大常委會第六次會議通過決定，廢止勞動教養制度。三是通過法律解釋，賦予法律條文更加準確、更具針對性的內涵。例如， 2014年11月，全國人大常委會對民法通則和婚姻法有關公民姓名權的規定作出解釋，明確公民在父姓和母姓之外選取姓氏的規范要求。四是法律立改廢釋的條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，通過法定程序進行授權，先行先試，解決法律依據不足的問題，確保重大改革于法有據。例如，2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定，為探索建立檢察機關提起公益訴訟制度提供必要的法律依據和支持。

加強和改進新形勢下的立法工作

當前，我國正處于全面深化改革的關鍵階段。我們要充分發揮立法對改革的引領和推動作用，使改革和立法相互促進、相得益彰。這就要求我們按照協調推進（下轉第61頁）（上接第27頁）“四個全面”戰略布局的要求，加強和改進新形勢下的立法工作，以良法促進改革。

繼續加快重點領域立法，加快形成完備的法律規范體系。法律是社會利益關系的調節器。一部法律往往涉及多方面利益關系和多部門權責。國家和人民整體利益再小也是大，部門行業等局部利益再大也是小。各方面要從黨和國家工作大局出發看待立法工作，不能囿于自己那些所謂利益干擾立法。同時，要防止借改革之名通過立法為本部門、本地區擴張權力或者推諉責任，防止立法成為要照顧、爭優惠、制造“政策洼地”的手段。2016年，除繼續審議網絡安全法、野生動物保護法（修改）、民辦教育促進法（修改）、中醫藥法等法律案外，還擬審議國防交通法、公共文化服務保障法、民法總則、環境保護稅法等，修改紅十字會法、海洋環境保護法、中小企業促進法等。通過這些立法工作，加快形成完備的法律規范體系。

積極做好改革試點立法授權決定相關工作。黨的十八大以來，全國人大常委會共作出多項改革授權決定，授權有關方面在行政審批制度、司法體制、農村集體土地制度等改革中，暫時調整法律實施或者開展有關試點工作，確保有關改革試點于法有據，在法治框架內有序推進。為了進一步做好相關工作，一方面，按照中央改革決策部署，依法及時作出有關改革試點的立法授權決定，確保在法治軌道上推進改革。另一方面，對正在實施的相關改革試點授權決定，認真做好審議試點情況中期報告的有關工作。對已經到期的相關改革試點授權決定，及時總結評估實施情況，依法推動試點經驗推廣復制，適時修改完善有關法律，確保改革于法有據。

繼續深入推進科學立法民主立法。堅持黨對立法工作的領導，對立法工作中的重大問題和重要立法項目，由全國人大常委會黨組及時向黨中央請示報告，依法按程序做好相關工作。加強人大對立法工作的組織協調和綜合指導，保證重要改革舉措貫徹落實到立法中。堅持立法為民、依靠人民立法，進一步完善立法項目征集和論證制度，制定立法項目征集和論證工作規范，健全公眾意見采納反饋機制，建立健全立法專家顧問制度，等等。

（本文轉載自《 人民日報 》，作者系全國人大法律委員會主任委員）