新型城鎮化與社會政策創新

當前中國的人口、資源和機會在不同城市之間呈現出一種倒金字塔型的分布格局（或結構）：城市規模越大，資源、機會也越多， 吸納的流動人口越多， 這正是中國城鎮化戰略要改變的結構。

中國的城市與國外有一個很大的不同點，即我國的城市行政級別太多，從直轄市、副省級城市、地級市、縣級市等，這樣的行政級別意味著不同城市配置資源的能力截然不同。國務院新近出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出要嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。按照這一標準，目前我國共有16個特大城市。統計發現，這16個特大城市的流動人口占全國流動人口總量的57%以上。外來常住人口的數量與市轄區戶籍人口、人均 GDP之間是顯著的正相關關系。 大城市數量少，小城市數量多，但是機會、資源和人口配置卻相反，呈現倒金字塔型。15座城市占287座城市的5.22%，而外來人口占一大半。而且，在這16個特大城市中，外來常住人口已經占到常住人口的35.32%。像深圳、東莞等城市，外來常住人口遠遠超過市轄區戶籍人口數量。深圳的外來常住人口是戶籍人口的8.57倍，東莞市4.98倍。上海的外來常住人口是戶籍人口的67%，北京則為60.9%。

所以，特大城市要面對的首要問題是：這500萬以上人口是包括外來常住人口的，那么已經進來的外來常住人口是否可以市民化？如果讓他們市民化，那么也會出現所謂嚴重超載問題， 上海、北京、天津等，按官方的看法，戶籍人口已經超載了。由此看來，讓已經進城的外來常住人口市民化是不可能的，事實上目前也沒有政策松動跡象。再看區域之間城市人口、資源和機會結構。在287個地級市中，只有101個城市屬于人口流入城市，其他187個城市則屬于人口輸出城市，絕大部分流動人口流向沿海城市地區。盡管2008年的金融危機出現后，許多流動人口回到了內地的家鄉，中西部的快速發展也吸引了人口回流，但大部分流動人口還是集中在沿海地區。由此看，如果不讓他們市民化， 那么他們是否有可能分流到中小城市乃至大城市實現市民化呢？不可能。

新型城鎮化的需求和水平

特大城市的流動人口是否愿意留下來呢？有研究表明，很多流動人口不愿意接受城鎮戶口，因為他們不愿意放棄家鄉的宅基地、承包田。我認為， 關鍵是政策問題，就是政策設計讓農民以放棄農村土地作為獲取市民身份和待遇的條件。因為農村目前面臨的最大問題，就是農民產權得不到保障，隨時可能被剝奪產權。這里利用2013年在全國8個城市的調查數據，來分析流動人口對城鎮化的需求。 這8個城市分別是上海、無錫、蘇州、泉州、武漢、長沙、西安和咸陽。除咸陽外，其他7個城市都是外來人口相當多的城市。調查顯示，愿意長期在8城市居住下去的流動人口占54.84%，超過一半以上。流動人口中有高達90.69%對8城市有歸屬感。這說明，流動人口有很高的城市化需求。

調查表明，1980年后出生的新生代流動人口對長期居住城市的肯定性回答比例不如1979年前出生的人口，但是差別不大。 這里的原因在于新生代流動人口中還有不少未婚者，在尋找更好的就業機會，他們對未來歸屬有更多的不確定性。這種現象說明雖然新生代農民工的意愿不比第一代農民工強，但是他們會對城市有一個自己的選擇，他們回到農村的可能性是很小的。

從融合的角度看，8個城市流動人口在不同維度上的融合程度，可以進一步說明流動人口在城市融入的進程。不同城市的流動人口在融入上有一定差別，但是，這樣的差異并不大。從總體上看，文化交融得分最高，為67.6分；經濟立足的得分為65.3分；身份認同得分為62.2分；社會接納得分最低，為58.2分。

8城市調查顯示，在社會融合上，流動人口已經走過了一半，目前的主要障礙在于社會接納和身份問題。流動人口的社會地位較低，城市社會對他們無形中形成一種排斥的社會結構，在階層的排斥、經濟收入的排斥、觀念的排斥都比較多，當流動人口涉及到城市居民自身的生活利益的話，會表現出一種隱匿的排斥。但是，據我們的調查，社會接納的根源還是身份問題， 而身份的根源在于現有的戶籍制度以及由此而設定的公共服務、社會政策差異。這一點也影響到經濟融合和文化交融。

新型城鎮化的成本分擔問題

如何衡量是否要接納流動人口，許多研究聚焦到了流動人口市民化的成本問題上。有關全面放開城鎮化的爭論，聚焦于兩點：城市是否能承受不斷涌進來的流動人口？以及城市是否能承擔相應的成本問題？我認為在市民化過程中，必須把流動人口的貢獻和成本結合起來考慮。我們認為，全面放開會大量涌進流動人口是一個假問題。因為該進入城市的流動人口的基本上已經進來了，沒有進來的是那些留守兒童和少量的老人，而且農村人口并不是盲目地選擇進城的，何況城市依然有政策可以調整人口布局。

另一方面，我們要充分考慮流動人口對城市的貢獻，我們做了一個初步估算，如果每個流動人口2010年創造30015元的人均國內生產總值，當年城鎮私營單位就業人員平均工資為20795元，流動人口的工資基本上屬于這個水平或偏低，因此，他們至少每年創造9220元剩余價值，其中一部分為資本或企業所有， 那么也有相當比例為城市創造稅收收入。另外，流動人口補充了城市的人口結構，保持了城市的年輕和活力，拉低了大城市的老齡化水平，一定程度上也緩解了城鎮社保的空賬問題。

目前最大的問題是：城鎮化的成本由哪一級政府來承擔？ 實際上城鎮化更多的是紅利，但是，每一級政府都希望自己更少地承擔城鎮化成本，更多地享受城鎮化的紅利。這就是當前中國的政府利益格局。如果在未來5年內實現本地流動人口的市民化，那么每年一個城市承擔的城鎮化成本就大大降低；當然這里加上每年遞增的成本以經濟增長速度8%到10%計算，其城鎮化成本占 GDP 的比例不會有變化。如果中央政府調整一些城鎮化成本的支付比例，那么現有的流動人口居多的城市完全可以消化流動人口的市民化問題。北京、上海、廣州、深圳、東莞由自己承擔城鎮化成本，在未來五年內， 它們分別要拿出GDP的22.96%、23.62%、19.83%、36.72%和66.98%用于吸納流動人口市民化。東莞的負擔相對重一些，但是如果中央政府給予相應的財政支持，應該沒有問題。

如前文所指出的，中國流動人口偏向大城市、特大城市和沿海地區集中，是機會、資源集中帶來的，要改變流動人口的這種分布格局，首先要改變機會和資源的改變，其可能性并不是在短期內所能實現的。理由是，市場的作用并不是短期能改變；大城市和特大城市、沿海地區的發展有著雄厚的基礎；它們還有更好的生活和社會福利條件；它們也離不開流動人口的貢獻。新型城鎮化戰略要改變流動人口的這種分布格局，首先要改變機會和資源的分布。但市場調配資源的機制在短期內仍將占據主導作用，與其依靠機會和資源的改變來調整流動人口分布格局，不如順應格局，著重于改善中國城市化質量。這里的問題是，誰來承擔城市化成本？雖然這樣的成本并不高，甚至城鎮化更是利大于弊，但是，不同層級政府更偏好收取最大紅利，而不愿付出更多的成本，這是當前中國城鎮化之所以實施嚴格限制特大城市、實現就地城鎮化戰略的主要根源。流動人口與城市社會之間出現種種張力，給當前社會政策提出許多新的挑戰。加快社會政策的整體性改革和創新，是解決流動人口問題的不二選擇。

（本文由杭州國際城市學研究中心供稿，作者系中國社會科學院社會學研究所研究員）