健康促進：城市在行動

健康和福祉是人類發展最根本的要素，聯合國2030可持續發展議程中就將健康和福祉居于中心位置。聯合國秘書長潘基文曾表示：“我們必須發揚創新和銳意進取的精神，通過落實所有17項全球目標來促進健康?！?/p>

在現代國家中，城市作為人口集聚地和發展策源地，其在健康促進上發揮了舉足輕重的作用。2016年11月21日至24日在上海舉辦的第九屆全球健康促進大會上發布的兩項重要成果之一就是由來自全球100多個城市的市長所達成的《健康城市上海共識》（以下簡稱為《上海共識》）。如何維護人民健康，一直以來都是城市發展的重要內容。

從衛生城市到健康城市

新中國成立伊始，百廢待興之際，群眾性的衛生運動陸續興起，國家對健康衛生發展也十分重視。1952年春天，毛澤東主席號召“動員起來，講究衛生，減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細菌戰爭”。由此，拉開了一場以政府為主導、各部門配合、全社會共同參與的愛國衛生運動。

“這一運動圍繞改善環境衛生狀況，提高衛生廁所覆蓋、提供安全飲水、加強病媒的生物控制、提高群眾健康素養等方面積極開展工作?！眹倚l生計生委副主任王國強說道。隨著運動的深入發展，“衛生工作與群眾運動相結合”被確定為我國衛生工作的四大方針之一，中央愛國衛生運動委員會（以下簡稱“愛衛辦”）正式成立，運動取得了豐碩的成果?！皭蹏l生運動有效控制了傳染病流行，促進了群眾健康水平的提高?！?/p>

有了愛國衛生運動的基礎，我國從1989年起開始創建衛生城鎮。目前，全國已經有247個城市獲得了國家衛生城市的稱號，衛生城市的創建不僅改善了城市衛生面貌，而且根據國家衛生城市創建評估報告的數據，衛生城市的GDP也明顯高于普通城市，城市經濟活力更強。

不過相較于改善衛生面貌，城市在健康促進方面顯然還有更大的潛力。1994年，世界衛生組織提出了健康城市的定義，認為健康城市的核心是要使人們在享受生命和充分發揮潛能方面相互支持?！八^健康城市是指從城市規劃、建設到管理各個方面都以人的健康為中心，保障廣大市民健康生活和工作，成為人類社會發展所必需的健康人群、健康環境和健康社會有機結合的發展整體?！睆偷┐髮W公共衛生學院傅華教授解讀道，“簡單一句話，就是要把健康融入所有的政策與執行中?！?/p>

健康城市的概念很快就在全球普及開來。我國也加入這個浪潮。“上世紀90年代中葉，國務院明確提出開展健康城市建設，努力打造衛生城市的升級版。”王國強說道。試點工作首先從北京和上海開始，后來經過2003年3月起非典型肺炎SARS的洗禮，全國許多城市都自覺自愿地加入到健康城市的創建，2007年愛衛辦在全國范圍內正式啟動了健康城市建設活動，但那時還未形成系統體系。

經過多年積累，如今，我國健康城市建設已經進入了新階段。2016年7月，全國愛衛辦發布了《關于開展健康城市健康村鎮建設的指導意見》；8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上，進一步強調要深入開展健康城市建設；10月發布的《“健康中國2030”規劃綱要》中對健康城市和健康村鎮建設目標提出了更明確的要求。

這些政策文件的背后是嚴密的調研和評估?！拔覀兘梃b國際經驗，研究建立了包括健康穩定、健康社會、健康服務、健康文化、健康人民在內的5方面44個指標構成的健康城市評價體系?！蓖鯂鴱娬f道。此外，為了了解衛生城市創建的成效，愛衛辦還委托第三方機構對這247個城市進行了評估。

評估結果顯示，獲得衛生城市稱號的城市不僅積極將健康融入城市發展規劃等相關政策中，而且人群健康狀況明顯優于全國平均水平，其中人均壽命比全國平均水平高2.1歲、嬰兒死亡率低60.5%、孕產婦死亡率低57.2%。此外，環境衛生狀況、健康服務體系、居民健康素養和城市人均體育設施等情況也優于全國平均水平。

知己知彼百戰不殆。根據評估結果，11月，全國愛衛辦公布了涵蓋31個省級行政區劃的38個健康城市試點名單。“我們將積極推進健康社區、健康機關、健康企業、健康家庭等健康細胞的建設，以筑牢健康中國的微觀基礎?！蓖鯂鴱姀娬{。

健康城市“不能把任何一個人落下”

國務院副總理劉延東曾指出：“建設健康城市是千百年城市發展的必然選擇?！?/p>

如何建設健康城市？《上海共識》提供了一個框架，它強調為健康福祉努力的城市是可持續發展的關鍵，而作為城市的市長應遵守健康城市治理的五大原則：將健康作為所有政策的優先考慮；改善社會、經濟、環境等所有健康決定因素；促進社區積極參與；推動衛生和社會服務公平化；開展城市生活、疾病負擔和健康決定因素的監測與評估。

同時，《上海共識》還進一步細化了10項健康城市建設行動的優先領域。其中包括建立更加公平更加可持續的社會保障制度；消除城市大氣、水和土壤污染；優先考慮兒童早期發展；確保婦女和女童的環境安全；提高城市貧困人口、貧民窟及非正式住房居民、移民和難民的健康與生活質量；消除各種歧視；消除城市中的傳染性疾??；通過城市規劃促進可持續的城市交通；實施可持續和安全的食品政策，建立無煙環境。

為何要選擇這10個領域優先發展？

“評價一個城市是不是更有利于居民健康涉及到方方面面，在《上海共識》起草的過程中，市長們反復醞釀討論，最后凝練了這10個領域?！眹倚l生計生委宣傳司司長毛群安說道，“這10個優先領域是大家都認可的健康城市的最大公約數，在這些方面我們要做得更好?！睙o疑，這10個領域也將是未來評價健康城市的重點。

毛群安進一步表示，對我們國家而言，如果過去衛生城市建設更重要的是硬件建設，那健康城市建設突出的就是軟件建設?！俺鞘芯用褚嵘约旱慕】邓仞B，相關部門要積極參與，這也是這10個領域所希望的?！?/p>

實際上，在這些方面，一些城市已經開展了有益的嘗試。上海市誕生了健康自我管理小組新模式；杭州市以“七個人人享有”為目標構建了各部門有機協調的機制；“5·12”地震后的汶川縣在“健康環境、健康社會、健康服務、健康人群”的思維框架下，調動政府、社會、專家學者及相關領域資源，不斷優化健康衛生服務，率先在全國提出創建“全民健康示范縣”。此外，很多城市在健康教育、控煙管理、疾病預防、衛生服務等方面的實踐探索也不勝枚舉。

“在健康城市建設過程中，不能把任何一個人落下，更不能把一些影響健康的重要方面落下?！泵喊舱f，“我們希望在這一輪健康城市建設中能出現一個新的高潮?！蓖瑫r，毛群安也強調，對于沒有得到健康城市稱號的城市，不意味著可以不作為，反而要更加努力改進，健康城市號召的本質是希望城市管理者把居民的健康放在一個更加重要的位置上。

盡管有了綱領和規劃，很多地方也有了一定的先行先試經驗，不過我國健康城市建設還面臨諸多挑戰。“我國對健康城市這個概念的全面引入時間不長，大范圍的試點工作也剛剛開始，總體而言，發展水平仍處在中間層次?！鼻迦A大學地球系統科學研究中心主任宮鵬分析道，“不過我國向來有重視健康的傳統，這是很好的基礎?！?/p>

在宮鵬看來，目前我國健康城市建設主要面臨的挑戰有兩方面：部門之間的分工協作與人才儲備。由于健康城市發展要將健康理念融入城市建設的方方面面，勢必牽扯到不同部門之間的分工協作，如何規避現有體制機制中可能存在的溝通障礙、管理重疊等難題是需要重點考慮的。此外，健康和城市規劃都是綜合性很強的學科，而同時接受這兩者系統訓練的人才不多?！艾F在存在的問題是很多規劃制定者對健康不了解，而熟悉健康的人又不懂規劃。這樣可能就會造成認識面較窄的問題，這個障礙一定要突破，否則會給未來的可持續發展埋下諸多隱患。”

為此，宮鵬建議要加強基礎研究，對環境的危險因素、給人造成的潛在影響要有長遠性的眼光，更重要的是要用前瞻性思維和定量手段進行預測和評估，從而科學地制定城市規劃。同時，他非?？粗亍渡虾９沧R》的作用：“《上海共識》是一個很好的起點，但最根本的是要落實。而且，這也給我們提供了吸收諸如垂直發展理念等國外優秀經驗的契機，而我們的經驗也能夠分享給其他國家，我們希望大家都好，合作共贏。”

其實，中國的經驗早已受到了世界的關注?！爸袊诮】党鞘薪ㄔO上的探索增加了我們對健康的認識，使我們能在地方層面上采取措施改善治理?！笔澜缧l生組織助理總干事柴斯洛夫評價道，“這是我們創造完美和智能城市的重要內容?！?/p>

有健康，脫貧才有基礎

在《“健康中國2030”規劃綱要》中，將健康城市和健康村鎮放在了同等的位置上。“在我們提的健康城市概念外，還有健康縣區、健康村鎮，其根本就是區域健康的促進?！泵喊舱f，“未來農村健康是同步推進的，城市只不過是領先一步?！?/p>

在2020年全面建成小康社會目標下，扶貧攻堅是一塊難啃的硬骨頭，同樣在推進區域健康全覆蓋的背景下，貧困地區，特別是貧困農村的健康建設面臨著嚴峻的挑戰。“在我們已建檔立卡的貧困人員中有42%是因病致貧?！眹鴦赵悍鲐氜k政策法規司司長蘇國霞分析道，“因此，因病致貧、因病返貧是實現2020年減貧目標很大的障礙。”

蘇國霞向《小康》記者講述了在甘肅省西和縣黃土高原的一位貧困婦女黃英彤（化名）的故事?！?0后”的黃英彤原本有一個三代同堂的幸福之家，但2012年，在她29歲那年，她的丈夫因癌癥去世，公公婆婆也因過度傷心而得了重病，家里還欠下了22萬元的債務。2013年，國家實行精準扶貧政策，不僅承擔了他們家70%的醫療費，還為她的兩個孩子提供免費義務教育。家庭健康有了保障，黃英彤積極謀劃發家致富之路，如今，她已經成為了村里有名的養豬能手，不僅還清了債務，每年能有幾十萬元的收入，還帶動了周邊很多村民共同致富。

“從這個故事中可以看到健康是脫貧的根本?！碧K國霞說道，“只要有了健康，脫貧就有基礎?！?016年6月份，國家衛計委、國務院扶貧辦等15個部門聯合下發了《關于實施健康工程的指導意見》?！斑@套制度設計的目標就是讓貧困人口少生病、看得上病、看得起病、看得好病?！碧K國霞強調。

《小康》記者注意到，健康扶貧工程主要從六大方面入手以提升貧困地區的健康水平。重點包括提高醫療保障水平，減輕醫療費用負擔；對患大病和慢性病的農村貧困人口進行分類治療；實行縣域農村貧困人口先診療后付費；全國三級醫院與國家貧困縣縣級醫院一對一幫扶；統籌推進貧困地區醫藥衛生體制改革以及加強貧困地區婦幼健康工作，深入開展貧困地區愛國衛生運動。

“上醫治未病，在這個過程中，我們也鼓勵運用傳統中醫等知識傳播健康理念，要讓偏遠地區，特別是一些少數民族地區養成飲食、生活起居等方面的良好衛生習慣，讓他們懂得自己照顧自己。”蘇國霞介紹道。

“中國衛生與健康事業的最大短板，仍然在基層特別是農村和貧困地區。”國務院總理李克強曾強調。由此可見，在著力強基層、補短板，促進健康公平的戰略下、在推進我國健康城市建設的過程中，城市在高歌猛進的同時，村鎮，特別是貧困鄉村，一個也不能少。