中美影子銀行監管比較研究

摘 要：本文首先對影子銀行的定義、影子銀行監管的發展背景進行簡要介紹，簡述了中美兩國影子銀行發展歷程與特點，以此為基礎，著重對比分析了兩國關于影子銀行監管的體系、模式及其優勢與不足，以美國對影子銀行的監管經驗為借鑒，結合我國自身的監管缺陷，提出強化影子銀行監管的政策建議。

關鍵詞：影子銀行；監管體系模式；中美對比

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2016）05-0055-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.05.10

一、引言

根據金融穩定理事會（FSB，2011）的定義，影子銀行的概念分為三方面：狹義上，影子銀行是信用中介中的金融機構或其業務活動，這些機構或活動具有監管套利隱患和系統性風險；廣義上，影子銀行是一個信用中介系統，這個系統不在常規銀行體系之內，由常規銀行體系之外的機構或活動組成；通俗意義上，影子銀行是指一種提供便利的實體，這些實體包括金融擔保機構、債券與抵押貸款保險商、信用評級機構等，服務的范圍僅為提供流動性轉換、期限轉換以及杠桿交易[1]。由此可知，影子銀行具有類似商業銀行的功能，但其金融機構、金融工具和金融業務較少受到監管或者監管不到位。在中國，影子銀行則主要包括兩部分：一是傳統銀行內部的表外業務，如委托貸款、信托理財、金融租賃、理財產品、銀信合作等；二是非銀行民間金融活動，如民間借貸、地下錢莊、私募基金、互聯網金融等。

2008年美國次貸危機爆發并迅速蔓延至全球范圍，全球的經濟和金融體系遭到嚴重破壞。此次危機促使各國經濟學家們開始重視金融體系中存在的問題，關于影子銀行的監管問題開始納入到各國監管當局的視野。不同于在監管當局嚴格監管下的商業銀行，影子銀行的經營模式更為靈活和激進，過度金融創新與高杠桿化都大大增加了金融風險，嚴重影響了各國甚至全球金融體系的穩定。針對這一問題，世界各國對國際金融市場尤其是國際金融衍生品市場進行了大刀闊斧的改革，促使以往處于監管空白區的影子銀行系統日趨透明化，使影子銀行受到更加嚴格的監管。2010 年美國針對影子銀行的監管漏洞出臺了《多德—弗蘭克法》，用以防范國內外金融市場上由影子銀行引發的系統性風險，限制銀行利用高杠桿過度發放貸款，保證金融市場上消費者的利益免受損失，建立信息披露機制來提高衍生品市場的透明度等。我國則于2013 年末出臺了第一部專門針對影子銀行監管的《關于加強影子銀行業務若干問題的通知》（簡稱第107 號文），強化了對影子銀行的監管。

二、中美影子銀行發展及其特點簡述

上世紀80 年代，伴隨著金融體制的逐步市場化，美國金融中介機構中介發生了質變，影子銀行自此迅速發展，地位愈加重要。由于中美兩國影子銀行的起步和發展均有所不同，其發展的規模和構成、發展特點等表現出顯著的差異性。

（一）美國影子銀行的發展及其特點

美國的影子銀行系統主要由政府發起的影子銀行、內部影子銀行、外部影子銀行三部分組成[2]。這些金融中介機構主要從事信貸、期限和流動性轉換，但沒有取得公共部門信貸擔保或者中央銀行提供的流動性擔保。通過住房抵押貸款的證券化為傳統銀行的業務提供基礎資產是美國影子銀行的實質。美國的影子銀行以其獨特的優勢聚集了大量的、廉價的資金，并將此融入了金融市場，促成了美國房地產市場的泡沫，進一步促進金融危機的爆發。在公司和個人授信方面，傳統銀行受到了影子銀行的嚴重威脅。在美國的金融界，影子銀行已經作為創造貨幣的重要主體活躍于金融市場。金融危機前的2007 年初，美國影子銀行的總資產（約6.5億美元）已超過其五大銀行的總資產（約6萬億美元）。

美國影子銀行的特點可概括為六個方面：一是信用創造功能與傳統銀行相似，影子銀行以資金為交易和經營對象，吸收各類存款，進而發放貸款，創造出新的派生存款，增加社會的貨幣供給量；二是杠桿率較高，影子銀行沒有存款保險制度、最后貸款人等銀行保護機制，主要利用財務杠桿進行舉債經營，資金的源頭受市場流動性影響較大，進而促使影子銀行杠桿率提高，成倍放大資本運作的風險；三是產品多以證券化為基礎，影子銀行的證券化產品以住房貸款證券化為首，同時還包括各種市場信用擴張工具和多種金融產品；四是交易形式多為場外柜臺批發，隱蔽性強，信息公開披露極少；五是高流動性風險，由于影子銀行期限錯配的業務模式和金融產品設計的非合理性，貸款銀行的違約風險通過影子銀行的次級貸款證券化層層分散集中到風險偏好較強、不受監管約束的對沖基金上，若金融市場的資金出現嚴重的流動性緊縮，將極大增加影子銀行所面臨的流動性風險；六是表外性，由于影子銀行缺乏渠道能力，使得其必須與傳統銀行緊密合作來維持其自身的運營與發展。影子銀行處于監管體系之外，不受監管指標的約束和限制，商業銀行體系之內的影子銀行業務也處于資產負債表之外，規避了監管約束[3]。

（二）中國影子銀行的發展及其特點

我國的影子銀行分為三大類型：第一類是以第三方理財機構和新型的網絡金融公司等為代表的不持有金融牌照、完全無監管的信用中介機構；第二類為融資性擔保公司、小額貸款公司等信用中介機構，此類影子銀行的特點是不持有金融牌照，存在監管不足；第三類影子銀行包括資產證券化、貨幣市場基金、部分理財業務等，其持有金融牌照，但部分業務存在規避監管或監管不足的現象。在中國，由于影子銀行范圍廣且具有較強的隱蔽性，統計起來難度較大，關于中國影子銀行的規模經濟學界尚未達成一致。107號文將是否具備充足的監管作為判斷影子銀行的依據，依照這一標準，根據中國電子研究中心監測數據，截至2013年末，國內影子銀行的規模已超過32.7萬億元，委托貸款、民間借貸、融資類信托、銀信合作理財的規模分別為8.3萬億元、7.4萬億元、5.8萬億元、4.6萬億元，它們的總額在影子銀行的總規模中的比重達到80%[4]。

中國影子銀行的特點可歸納為以下四個方面：一是由商業銀行為主導，商業銀行的理財產品占據我國影子銀行的重要位置，其顯著表現是商業銀行將資產負債表外化；二是證券化率低，2005—2008年資產證券化試點開展期間共發行19單，金融危機后此項業務陷入長期停滯，發展緩慢；三是杠桿率低，由于我國現階段對金融行業實行嚴格監管，致使高杠桿率的資產證券化和金融衍生品在我國仍然處在試點階段；四是購買者大多是個人投資者，不同于歐美國家影子銀行的機構投資者，信托產品、理財產品是我國影子銀行的重要組成部分，其購買者大多是個人投資者。

三、中美影子銀行監管體系與監管模式的比較分析

（一）美國影子銀行監管體系與監管模式現狀

美國影子銀行的監管機構以金融穩定委員會為核心，多個監管機構為輔助共同監管，美聯儲是實際的監管主體。金融穩定委員會作為主要的監管協調機構，負責提供建議和指導，協調影子銀行體系的整體監管；正規商業銀行和影子銀行之間的業務聯系、金融控股公司、非銀行金融機構以及具有重要影響的金融實體由美聯儲負責監管；資本市場作為影子銀行最活躍的市場由美國證券交易委員會和商品期貨交易委員會重點掌控其活動，除此之外，結構性衍生品和證券化市場也由這兩大監管機構負責監管。

美國影子銀行的監管對象和范圍涉及到私募基金、對沖基金、衍生品交易商以及證券化參與機構、與影子銀行相關的商業銀行、評級機構、消費者等。此外，監管對象還包括銀行機構的自營交易范圍。通過對影子銀行機構或活動的準入、退出等門檻來規范影子銀行的發展，通過立法規定了影子銀行的監管標準和限制。規定了影子銀行的信息披露要求和交易信息登記制度，確定了影子銀行適用的杠桿率、資本充足率、風險資產比例以及流動性要求等標準，明確了需要禁止的交易行為，加強了金融衍生品的監管。但在衍生品的監管方面仍然存有間隙，

未涉及利率掉期、信用違約掉期、資產的總收益互換等其他衍生品的監管[5]。

美國的影子銀行起步較早，影子銀行的監管體系也較為健全和成熟，有《投資顧問法》和《信托契約法》等法律來專門規范投資銀行。次貸危機后頒布的《多德—弗蘭克法》，更為全方位加強了對影子銀行的監管[6]。美國影子銀行業務大多是非標準化業務，在場外交易市場進行交易，對影子銀行的監管為“雙重多頭”的分散監管格局，聯邦和各州是金融機構監管權力的主要集中者，它們被稱為“雙重”；美聯儲、財政部、儲蓄管理局、證券交易委員會等多個部門負有監管的職責和義務，它們被稱為“多頭”。這一監管模式有利于美國的各個機構相互制約，避免權利的集中，有利于發揮專業分工優勢和提高監管效率[7]，但是，分類監管的模式與影子銀行混業經營的狀況不相適應，期限錯配和重疊現象顯而易見，場外交易和結構化金融產品還缺乏監管主體，處于監管真空地帶，功能性監管成為趨勢。

（二）中國影子銀行監管體系與監管模式情況

對我國而言，影子銀行的監管主體為國務院統一領導下的“一行三會”，央行負責監管金融機構跨市場理財業務以及第三方支付業務，負責統計各類社會融資活動，確定影子銀行的具體規模；銀監會是影子銀行的主要監管機構，負責監管銀行業的理財業務；證監會負責監管證券期貨機構的理財業務，各類私募投資基金也屬于證監會的監管范圍；保險機構的理財業務屬于保監會的監管范圍。對于那些伴隨著需求的增加而發展起來的網絡金融活動、第三方理財以及非金融機構資產證券化等新生事物，其監管主體由人民銀行與有關部門共同確定。

從業務形態來看，我國影子銀行的監管對象和范圍主要有企業或者個人的民間借貸、理財產品、銀信合作理財、信貸資產轉讓、私募基金以及互聯網金融等；從機構形態來看，我國影子銀行的監管對象和范圍有信托公司、典當行、傳統商業銀行、融資性擔保公司、小額貸款公司等。監管重點是確保信息公開披露，防范區域性風險和系統性風險。目前監管的重點是切斷影子銀行與外部的風險傳遞、降低表外業務之間的關聯度，加強信用違約監管[8]。

影子銀行在我國近年來發展勢頭迅猛，伴隨著影子銀行的無序發展，與之相關的法律法規頻頻出臺，2013 年末，我國第一部影子銀行監管法《關于加強影子銀行業務若干問題的通知》（簡稱第107 號文）頒布，指出了我國影子銀行的構成，明確了監管影子銀行的責任分工[9]。

（三）中美影子銀行監管的優勢與不足比較分析

1.監管機構。通過比較可知美國影子銀行的監管機構相互交叉重疊，有利于彌補監管機構之間的監管漏洞，監管機構之間的良性競爭也促使監管機構更好地履行職能，提高監管效率，但其監管機制增加了社會成本，降低了體系的可操作性。中國影子銀行的監管主體是“一行三會”，這種體制有利于發揮各機構的專業優勢和提高監管效率，但分類監管易出現監管漏洞。

2.監管對象和范圍。相較而言，我國影子銀行的監管對象和范圍更為明確，機構形態和業務形態的分類更加清晰；美國影子銀行的監管對象除了包含影子銀行的業務，還包括與影子銀行相關的商業銀行、評級機構、消費者等。

3.監管手段。比較中美兩國，美國對影子銀行監管的力度更大，美國對影子銀行的機構和業務的退出和準入設定門檻，確定了適用于美國影子銀行的杠桿率、資本充足率等監管指標。

4.監管的法律依據。美國影子銀行監管法律的出臺要早于我國影子銀行的監管法律，且監管的法律體系更加的健全和成熟，《多德—弗蘭克法案》形成了美國影子銀行監管改革的基本框架，指明了美國影子銀行監管的方向，規范了美國影子銀行業的發展。明確了影子銀行監管的完善和完全實施的時間；更注重監管部門的協作，明晰各監管部門的職責，減少監管機構的職能重疊；推動商業銀行回歸傳統業務，提升銀行體系穩定性；然而其監管仍然存在不足之處。對影子銀行的監管過于宏觀，缺乏具體的實施細則，沒有對保險公司以及房地美、房利美這樣的政府支持企業制定具體的監管措施，也沒有限制混業經營；監管的效果在實施過程中面臨很大的不確定性；對影子銀行的監管不徹底，很多內容都作出了妥協。與之相對應，107 號文作為中國影子銀行的第一部監管法規，指明了中國影子銀行的構成以及監管影子銀行機構和業務活動的責任分工，它為我國影子銀行的監管提供了依據。更加強調影子銀行的責任分工，明確監管責任，針對影子銀行的業務和機構明確了監管部門及其職責；明確影子銀行的監管對象和范圍，指出了我國影子銀行的三大類型；將民間融資和網絡金融納入監管范圍。但該法規并不完善，在監管影子銀行方面存在漏洞之處；沒有明確影子銀行的確切定義；沒有明確影子銀行的風險在何處，也未明確風險存在的方式；影子銀行仍然是多頭管理，存在監管模糊地帶，監管的重疊和空白區不可避免，金融機構的監管套利空間依然存在，沒有明確伴隨金融發展而出現的網絡金融、非金融機構資產證券化、第三方理財等新事物由哪個監管部門進行監管；影子銀行的監管仍然屬于行政性監管，有效性受到質疑[10]。

四、強化我國影子銀行監管的借鑒思路與政策建議

通過分析中國“一行三會”的分業監管體系與模式以及美國的傘形監管模式，對比其區別，對各自的優勢與不足進行分析，針對我國影子銀行監管存在的問題，借鑒美國的監管經驗，提出強化我國影子銀行監管的政策建議，可通過市場和國家兩種手段來共同監管。

（一）完善市場監管手段

市場監管主要是實行利率市場化，利率市場化后，商業銀行可以根據市場上貨幣的供求情況來確定利率水平，各商業銀行必會開展低利率競爭來保證貸款客戶源，而之前對于小微企業不放貸的境況也會改變，資金會更多的流向小微企業和實體經濟，減少影子銀行的資金量，同時利率管制的消失使得影子銀行的融資中介功能降低，影子銀行規模的膨脹得到了一定程度的抑制。

（二）完善國家監管手段

國家監管主要是加快健全現有的監管法規，完善影子銀行的判斷標準體系，監管當局要監測影子銀行的風險類型及其存在方式，明確影子銀行的風險所在，制定更加有針對性的監管措施，改革監管方式。從整體來看，監管屬于行政引導，監管力度有限，對于影子銀行除了必要的行政監管外還需要配合其他的監管方式，全方位加強影子銀行的監管；加大對影子銀行風險的監控；同時確定影子銀行的核心監管機構，消除監管模糊地帶，并明確網絡金融等新生實體的監管機構。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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