城市社區居家養老服務問題研究

摘 要：當今社會，老齡化帶來的相關問題不斷凸顯。由于家庭養老功能弱化、機構養老\"心有余力不足\"、老年人養老不離家思想等因素的影響，使城市社區居家養老日漸興起。本文以長沙市開福區為例，通過多種方式了解城市社區居家養老的現狀及面臨的困境，并針對性地提出建設性建議，以求探索出一條符合地方實際的城市社區居家養老服務之路。

關鍵詞：社區居家養老；老齡化；需求；困境

第六次人口普查數據顯示，我國60歲以上人口占13.26%，且老年人口增加趨勢明顯，老年化問題嚴峻，作為應對舉措之一，2008年由全國老齡委辦公室等十部委聯合頒布了 《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。與社會福利院、敬老院等傳統養老機構不同，居家養老是新型的養老體系，該種服務具體是在老人能夠承受的經濟范圍內，接受居家養老中心或相關機構定期定向的上門照顧，以期更好地安享晚年。針對老齡化“愈演愈烈”，全面推進社區居家養老服務是積極應對人口老齡化，破解養老難題的最有效途徑之一。隨著家庭小型化趨勢日益明顯，人們居住方式和生活方式的深刻變化、社會轉型帶來的生活節奏加快、工作壓力倍增，導致家庭養老功能日益弱化，完善社區養老猶如箭在弦上。做好社區居家養老服務工作，既能讓老人老有所依，又能使子女安心工作 。現實中，社區養老不僅與我國“未富先老”國情相符，對于老人而言，養老不離家也不啻是一種尊重，這可充分利用家庭、社區及第三部門等非政府組織擁有的資源，在較之于傳統養老機構靈活方便、成本降低之時能兼顧發展社區服務業，并促進社區就業與再就業。所以，居家養老是當下社會的大勢所趨，是社會進步的一種體現。但是居家養老在發展過程中仍存在著宣傳不周，服務不到，老年人不懂等問題，嚴重制約了社區居家養老的發展。因此筆者以長沙市開福區為例，通過實地調查了解長沙市開福區社區居家養老的現狀、困境，試圖找出相應的對策來解決這些問題。

一、現狀及成績

（一）社區居家服務需求增長迅猛。 據長沙市民政局提供

的權威資料顯示，截至2014年，全市超過60歲的老年人口已逾120萬人，老齡化率逼近16.5%。僅開福區全區60歲以上老年人就有近7萬人，預計到2020該區老年人口將達到10萬人，約占總比重20%。2014三湘都市報《長沙開福區政府老人“電子保姆”已4年 今后還將拓展》一文中指出開福區老年化有以下特點：一是高齡老人比重大；二是空巢化程度高；三是貧困老人多。隨著現代社會的發展，生活節奏的加快，青年人工作壓力增加，以及跨區域的工作等原因，使其無法照料到家中老人，家庭養老功能的弱化，同時目前我國機構養老床位存在嚴重不足，根據《社會養老服務體系建設規劃》公布的數據，截止到

2010年，全國百名老年人平均僅擁有養老床位1.77張。根據《長沙市關于加快發展養老服務業的實施意見》，預計至2020年，長沙市每千名老年人僅擁有養老床位40張以上，這說明，單靠養老機構解決養老問題，會造成僧多粥少的窘境，因而社區居家成了老年人養老選擇的必由之路。

（二）社區居家養老發展迅速。2009年以來，開福區政府轉變服務理念，利用社會和市場的職能作用，大力培育、引進市場化專業公司，將可由市場運作的養老服務項目推向市場。在民辦公助、公辦民營、政府投入、政府購買等多種合作方式下，創立了樂福養老服務中心、新康養老服務中心等多個重點養老服務市場化項目并相繼投入市場，該批項目涵蓋居家養老，老年康復等服務。截至2015年6月底，按照居家養老服務中心建設標準，開福區在每個街道建設了2個以上居家養老服務中心，并每年投入近300萬扶持社區居家養老的發展。

（三）養老服務手段信息化。隨著現代信息技術的發展，居家養老服務手段也在朝著信息化方向發展，近年來出現的一種新的服務手段——一點通電子保姆，就是開福區引進專業服務組織，利用信息化手段，破解“居家養老”難題全新嘗試。在實踐調查過程中，我們在開福區社區助理服務中心也見證了“電子保姆”的服務全過程：該信息化平臺能同時接入30路電話，植入物聯網技術，整合了超市、醫院等3000多家后臺服務商優勢資源。求助的老人只要按下呼叫器，1秒鐘內，中心電腦就調出了老人的住址、年齡、病情等基本情況。需求得知后，中心對號入座，就近調度，第一時間內，后臺服務商就會上門提供服務。另外開福區政府正嘗試建立社區居家養老信息化中心，該信息中心是以現代通訊、智能呼叫、互聯網及電子商務為技術依托，以“建設信息化、智能化呼叫服務及支援中心”為核心，以“建立老年人信息數據庫”為基礎，以“提供緊急救援、生活照料、家政服務、精神關懷、增值服務”為基本服務內容的一種信息化服務中心。該系統有效整合了包括志愿部門、社區、家庭等資源，旨在打造真正意義上的“沒有圍墻的養老院”。隨著現代信息技術的發展，居家養老信息化服務手段也在不斷探索發展中。

二、問題及困境

筆者通過調查開福區的幾個居家養老服務社區發現城市居家養老發展仍面臨許多困境，主要體現在以下幾個方面：

（一）認知度不高，有效利用該服務人員的比例很低。在調查期間，筆者通過對開福區新河路社區、灘頭坪社區、中山西路社區與硯瓦池社區四個社區的共300名老年人進行問卷調查得知，35.7%老年人對于社區居家有一點了解，20.8%老年人表示知道該項目存在，對其內容和運行方式有一定程度了解，但其具體內容尚不清楚，只是簡單認為其相當于一般的家政服務，而只有7.3%的老人對社區居家養老有較深的認知，但是還有36.2%的老年人對社區居家養老完全不了解。正是由于社區老年人囿于傳統觀念和對該項目的不了解，從而使得社區居家養老工作不能較好的開展，而社區因各項資源及輻射面有限，也未重視相關宣傳方式力度，致使社區老年人的參與度不高，因而該項服務利用率并不高。開福區老年人對居家養老的認知情況見圖1：

（二）服務內容單一 ，不能滿足老年人多元化的需求。據調查數據顯示，53.2%社區居家養老的服務內容多以家政服務為主。在筆者進行調查的過程中發現，社區居家養老服務的內容較為單一，只有少數的社區居家養老服務中心有多功能老年活動室、閱覽室、室內外健身路徑、休息室等供老年人開展各項活動，通過多重內容，確保老年人身心愉悅，安度晚年等。但這些服務僅僅只占了0.2%。同時，社區也缺乏配套服務設施為老年人提供服務，社區現有基礎設施功能不完善。有的社區圖書館規模小庫存少，種類不齊全無法滿足社區居民需求；有的社區健身設施極不齊全且設備陳舊；有的社區甚至連最基本的社區活動中心都不能最有效的投入使用，社區層面的醫療網點（衛生服務站）條件也一般，設施設備不全，其醫療所擁有的技術也不適應居家醫療服務的需求。而老年群體的消費需求呈現多層次、多樣化的趨勢。據我們的調查數據顯示老人在生活需求上除家政服務、健康檢查等基本項目服務外，不少老年人有家訪聊天和維權服務的要求，也還包括政策咨詢、醫療保健服務、應急救援服務、文化教育服務、精神慰藉等方面的需求。其中政策咨詢占1.5%、醫療保健服務占13.6%、應急救援服務占7.5%、文化教育服務占11.5%、精神慰藉占12.7%。開福區社區居家養老服務需求情況見圖2：

（三）服務人員緊缺，專業社會工作人員嚴重匱乏。我國社區居家養老服務不僅起步晚，而且起點低，并且從事社區老年服務的專業人才也嚴重短缺。據筆者調查了解，目前開福區社區從事居家養老服務的工作人員基本上是年齡在40至5O歲之間的下崗工人，大都沒有接受過專業訓練，一般憑經驗去解決問題，專業素質普遍較低，知識體系更新換代慢，這也就嚴重影響社區居家養老服務水平和質量。開福區社區居家養老服務人員年齡與文化程度情況見圖3：

大多數情況下，來社區做居家養老服務的志愿者較少，即便有志愿者，但是志愿者由于時間，精力等各方面的原因并不能做到定期為老年人提供服務。雖然開福區頒布的關于開展居家養老服務工作的暫行辦法中規定：社區主要負責建立專業服務與志愿者服務相結合的為老服務隊伍，接受群眾養老申請、咨詢及日常管理工作的開展，并做好對服務質量的跟蹤反饋及志愿者結對幫扶工作。但是社區并沒用設立專門的老年社工崗位，有的社區有老年專干，但基本上是兼任的。以至于無論是社區工作者，還是專門服務人員及志愿者，他們的服務內容多數是圍繞打掃，清潔等日常生活照顧方面，極少涉及到一些比較專業方面的服務，如政策資源的調動，福利資源的整合和對老年人心理層面、精神層面的關注等。

（四）缺乏資金來源，嚴重制約著居家養老服務的開展。在社區開展居家養老服務過程中，筆者發現資金是一個較為關鍵的問題。作為社區工作的重要部分之一，家具養老服務在很多方面都會需要大量資金支持，相比而言，政府下撥居家養老服務資金只是杯水車薪。再加上資金在落實過程中難免出現疏忽，從而使得資金問題成為制約社區居家養老的首要問題。在筆者訪談過程中，有些社區工作人員就表示，有時候由于資金不足，使得一些原本安排好的活動無法開展。

（五）運作機制以及管理制度不完善 ，影響居家養老服務的有效性。據筆者調查了解，當下我國居家養老僅處于初步探索階段，并沒有統一有效的運行管理程序機制來規范發展社區居家養老服務。由于區域政府僅從宏觀層面制定運作機制和出臺管理方案，微觀落實方面并未跟上，使得社區居家養老服務開展工作任重道遠。出現了由于社區居家養老管理制度的不明確，有些社區在居家養老服務開展的過程中暴露打太極的現象，結果自然不了了之。再者，社區居家養老服務工作較為瑣碎，也不能是工作人員專門抽出時間精力從事相官工作，也使其更難以獨立自主地按照社區居民實際需要去為老年人制定詳細周全的服務計劃和提供行之有效的社區居家養老服務。

三、對策與出路

（一）加大強宣傳力度，提升老年人居家養老的意識。筆者一直認為，在開展社區居家養老服務過程中，宣傳方面不僅可以借助傳統社區宣傳工作形式，如宣傳欄、墻報等形式，還可以通過依托網絡、電視、報紙媒介等現代新型媒體以及開講座和培訓等方式宣傳社區居家養老。內容方面，要加強社區居家養老社會化服務工作背景、意義外，更重要的是傳達和闡明居家養老的相關政策及內涵。

（二）整合資源以豐富服務內容滿足老年人多方面的需求。對于社區而言，居家養老的資源還是比較豐富的，只是在一定程度上沒有得到較好的整合利用。社區可以根據老年人的需要以及社區的實際情況為老年人提供服務。例如，利用社會保險，社會救助等政策，家政等服務，滿足老年人老有所養的需求；利用社區現有機構聯合互動，滿足老年人老有所醫的需求；的需求；利用社區內門店，組織等單位，聯合協管、城管等組織，滿足老年人老有所為的需求 。總之，社區應整合和運用現有的資源配置，建立一個全面細致的社區居家養老服務平臺，走有本社區特色的居家養老服務之路利用社區文化活動中心等交流平臺，滿足老年人正常娛樂需求；利用社區圖書閱覽室、娛樂活動室、市民學校等陣地，志愿者，義工等人力資源滿足老年人老有所學，這也是為老年人打造一個資源共享的平臺，滿足老年人多樣化的需求 。

（三）社區設立老年社工崗，加快培養養老服務人才。筆者認為，我們可以借鑒西方發達國家的經驗，利用創新激勵手段，提升社會地位，加強教育培訓，努力建設一支數量充足、結構合理、素質優良、尊老敬業的養老服務人才隊伍。形成一支高素質、高專業的居家養老服務隊伍，完善居家養老服務教育培訓體系，建立崗前、在職、技術等級培訓制度，從培養、評價、使用、激勵等環節入手，培養一支結構合理、以人為本、古道熱腸的居家養老服務的專業隊伍。這支隊伍中應包括社會工作者、養老護理員、醫生、護士、家政人員、志愿者等。也鼓勵社區與地方職業高校開展合作，培養居家養老護理型專業人才。在居家養老服務中社區社會工作者處于中心位置，其任務主要包括協調整合、提高管理和服務水平、建立健全居家養老服務工作網絡等。

（四）加大對社區養老服務的投入，引導社會力量參與其中。擴大資金來源 ，突破制約瓶頸，為了更好的開展社區居家養老服務，政府決策者應出臺和實施相關政策，擴大對社區居家養老的財政投入，完善社區居家養老相關財政預算制度。同時，社區拓寬籌集資金渠道也是非常有必要的，社區可以依靠社會的力量引入資金，鼓勵企事業單位、個人等關注社區養老現狀，以拉贊助等形式為社區居家養老工作提供資金援助，同時也要大力鼓勵社會力量成為發展養老服務業的主體，在人員、資金、場地等方面降低行業準入門檻。

（五）政府主導，多方配合，建立健全的運作機制及管理制度。社區居家養老要得到順利的開展就必須依賴于政策的支持和保障。在制度方面，政府部門及決策者有必要出臺相應的法律法規并整合資源，建立健全的運作機制，明確在社區居家養老機構管理人員工作權責，明確服務對象、內容、形式、人員、標準。樹立健全的管理制度和高效的服務理念，有助于居家養老事業規范化發展，減少在服務過程中權責不明、相互推諉等狀況，有助于促進相關工作的有效開展。

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