項目制與政府行為

摘 要：項目制不僅是一種行政體系的技術治理手段，也是國家體制衍生出的一種實踐性的制度形式，而在實踐中，作為實踐主體的基層政府會根據自身的科層地位和地方利益而進行包裝、變通、共謀項目和釣魚工程來進行項目執行和項目制定。項目制作在治理體系中是一種有效的治理手段，并會繼續運用，但是其衍生出的系統風險更值得關注，這種技術性和風險性為理解中國社會的變遷提供了一個可能的視角。

關鍵詞：項目制；基層政府；政府行為；治理手段；系統風險

一、引言

改革開放以來，政府與市場始終是決定著中國社會經濟發展總體格局的兩大主導性因素，其中，政府與市場的關系從不缺少經典社會學家的分析，而近幾年興起的“項目制”也具有類似的研究意義。新世紀以來，“項目”和“項目制”已經滲透和浸染著中國體制內的方方面面。從政府財政轉移支付到拉內需的市場刺激計劃再到學術科研的項目經費，今日之項目制已經不單指某個項目的操作行為，也非單指項目化管理的各類規章制度，而更是一種能夠將從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式。但是，本文的關注點并非項目制本身，而是從項目制與制度邏輯入手，通過梳理已有文獻涉及的相關田野資料并結合我們于2014年春夏兩季在上海基層治理調研中的經驗材料來建立項目制邏輯驅動下作為中間層的基層政府對上對下的三級分析體系。首先探討基層政府在上級政府的項目制“指揮棒”下對項目的實施和執行行為；其次探討基層政府以項目制為“抓手”來對鄉村村委會進行控制和動員行為；最后通過小結與討論來回應文章的主題和思路并提出自己的思考與看法。在本文的分析框架中，形成上級政府、基層政府和村委會三級行動體系。

二、“包裝”與“變通”：對上策略

從項目制的產生背景和制度環境角度而言，“項目”在操作層面上看起來是一個“自上而下”正式給予的轉移之物， 但是項目制的競爭性爭取的特性就決定了它具有“自下而上”運作的特質，那么基層政府又將采取怎樣的行動策略來加以應對呢？從實踐經驗來看，存在著兩種情景：主動去爭取或選擇性執行。對于基層政府來說，面臨“項目制”只有兩種“最優”選擇。一種情形是基層政府去積極地爭取項目，發揮自己的主動性去獲得由“項目效應”伴生的預期的行動利益，這就必然會出現“跑項目”的行動策略；另一情形是基層政府有選擇性的執行項目，特別是對于那些“虧本的買賣”，再加上自己運作“項目”的能力有限，最優的行動就是“躲項目”，但是上級項目那就是政治任務，不想做也得做，既然如此那就不如選擇性地來做。

（一）激勵機制與“包裝”

項目制意味著有一大筆專項資金，并且其使用方法并不受現有預算政策和財政紀律的監督，這對于“缺糧少餉”的基層政府來說無疑是一個“香餑餑”，其預期收益在理論上是很大的，故而值得去“干一場”。“干成了”既是一個政績工程又是一種獲益行動。當上級政府手中有了項目，那就需要用競投標的市場邏輯來“發包”，因為項目并不存在普惠的特征， 必須以競爭的方式獲得。在這樣的項目環境下，競爭的主體就出現了多元化趨勢。但是，對于上級政府來說誰優誰劣實屬存在著信息不對稱問題，那么，這就為項目“包裝”提供了巨大的生存空間，從而也導致“包裝”成為一種理性的行動策略。馮猛（2009）以東北特拉河農業鎮為案例，詳細地講述了該鎮以發展大鵝養殖產業為行動理由的項目包裝行為，在該鎮政府項目申請過程中，鎮政府將大鵝養殖產業鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數量、政績化、文件化、媒體宣傳、迎合上級政府項目需要等一系列手段來提高項目申請的成功率。在這個案例中，經過一系列的操作而使項目成功上馬，在獲得上級政府的項目許可之前，“包裝”就成為一種很好的行動策略。

（二）對上負責制與“變通”

凡事都具有兩面性。項目既可能是“香餑餑”，也可能是“燙手山芋”，因為“拿錢是要干事”的，更重要的是還有嚴格的監督和驗收制度。但是，在當前的行政體系中，對于上級的項目任務那是不能隨便推卸的，這關乎著上級的權威和對下的考核，更重要的是中國政府關系遵循的是對上負責制，對于上級組織交給的任務下級需要無條件地執行。當面對這樣的難題，“躲項目”成為最好的選擇，但是躲是躲不過去的，那么只能“迎面而上”。在這樣的“倒逼”機制下，基層政府免不了和上級政府“談判”，但是又要對上負責，所以基層政府利益損失最小并且把風險降到最低的行動策略就是“變通”。王漢生等（1997）把“變通”作為一種制度運作的方式來分析，作為一種治理制度的“項目制”，在其以具體的“項目”運行的過程中，作為該項目執行主體的基層政府，當面對接項目不劃算而不接項目上面一關過不去的兩難困境時，它必須根據外部環境做出一定程度的調整從而更好地來應對新的環境。因為項目制的制定權高度集中的特性，導致正式形式的項目制只能是粗線條的。

三、向下發包：基層政府的項目策略

在中國的行政架構中，鄉鎮政府是中國最基層的政府，由于體制強大的“含化”作用，從而把本應該屬于村民自治范疇的村委會變為下級政府，又由于村委會需要鎮財政轉移支付來維持其正常運轉，這就為項目制的運行提供了現實和制度基礎。由于鎮政府對鄉村的狀況十分了解，這就基本解決了信息不對稱的問題，而作為鄉村代表的村干部也對項目的預期成果有個大體的把握。在這樣的環境中，一方面基層政府必須考慮村委會參與項目和執行項目的利益而要把他們動員起來，那么基層政府可以通過“共謀項目”的策略來增加項目制的“柔性”從而為項目最終的實現提供一個協商的基礎；另一方面基層政府推行項目進村也有自己的“算盤”，因為可以用項目的形式來動員基層民眾的力量從而達到政績工程，并且還可以動用鄉村自己的力量來降低資源和資金的支付比例，那么“釣魚工程”就成為此種狀況下基層政府的行動策略。

（一）共謀項目

在基層社會，正式制度之外的非正式關系為“剛性”制度的運行提供了良好的“潤滑劑”。在這個過程中，首先是基層政府掌握的財政資金需要以項目的方式支付，但項目的具體操作方案和細則是與下面的村委會協商互動中明晰出來的，通過互相討論來形成某個項目具體的操作方案，通過下面提出適宜的建議和方案，基層政府加以確認并最終形成項目，通過最終的落實和執行來實行資金支付，從而使項目的完成帶有雙方“共謀”的性質。共謀行為通常建立在社會網絡關系中。社會網絡關系與共謀行為是一個雙向互動的過程：一方面，基層政府各個部門執行政策的任務導致了對非正式行為、社會關系的需求和做法，為人們經營社會網絡提供了動力；另一方面，隨之而來的行政關系“人緣化”又降低了共謀行為的成本代價，從而進一步強化了共謀行為。以此觀之，“共謀項目”就成為那種情形下最優化的行動策略。

（二）釣魚工程

在項目制的制度框架下，基層政府為了實現自己的利益而使項目得以推行，就必須考慮村民的需求和福利，做到“惠民”，從而為項目的推行創造合法性基礎。但是基層政府為了節省項目經費而緩解財政壓力，“釣魚工程”就成為最好的行動策略?；鶎诱贸龊苌俚囊徊糠仲Y金作為“誘餌”來鼓勵村委會用各種方式集資來完成某項工程，這項工程可以帶著“公共性”的名義來推行，這樣村委會動員鄉村共同體投入人力和財力，或者動用村級集體資產等方式來進入工程中。例如，有的基層政府提出為愿意修路的村莊提供鋪設水泥所需的經費，而修路所需要的其他大量費用（例如涉及修路的損失賠償）則必須由村委會自行尋找辦法去解決，并且由項目帶來的利益沖突也由鄉村內部自己來解決，在一系列軟硬兼施和社會網絡的行動中，最終也會使項目得以完成。這種“釣魚工程”，一則它是打著公共性的名義實行“惠民工程”；二則也可以利用這個進行政績工程宣傳并且也能應對來自上面的考核。

四、小結與討論

本文以“項目制”為制度框架來分析在這一制度邏輯下基層政府的行為以及政府間的“三級”關系。在項目制的制度邏輯中，本文發現三級行動主體的“四種策略”存在著談判協商，控制與反控制，以及正式權力的非正式運用，這也為項目制的運行提供了變動空間。本文發現解讀項目制就是在解讀社會變遷，因為項目制勾連著中國的行政體系和政府間關系，涉及政府和市場的關系，涉及社會治理的技術和手段。筆者認為：首先，項目制仍然是當前科層體系中有效的治理手段并出現持續效應，因為一則中央與地方的矛盾一直貫穿于中國官僚系統的始終，這種矛盾的張力形成了中國當前的行政運行體系的種種表現，而一事一議的項目制就是這種張力和矛盾的有效調適手段之一；其次，對于治理半徑比較大的地廣人多的大國來說，很難實行精細化治理，項目制的特點和屬性致使治國策略對其具有極強的可嘗試性。但是，項目制的制度依賴也帶來了自身的兩面性。渠敬東等（2012）認為它是從“總體性支配”到“項目治理”的治理轉型，代表的是現代化和合理化以及專業化和技術化，是從“管制型”到“服務型”社會治理的演變。而黃宗智等（2014）認為，在實際運作中“項目制”是逐利價值觀下所形成的權錢結合，并已初步凝固為一種堅韌的治理體制，亟需警惕和改革。這兩種觀點仍然需要后續的田野調查和經驗分析，但是毋庸置疑的是項目和項目制在實踐中已然“走樣”。因為項目制是政府制度設計的產物，科層制的特點和理性化組織的要求使其提供的項目服務具有很強的同質性和標準化色彩，往往無法做到有針對性地供給，并且借助于分級科層體制的管理方式，不但難以避免層級繁多的政府機構因為自身的利益而違背公共利益，也很難針對地方的實際需求來運作資金，更不能滿足基層民眾的多樣性、多層次的需求。由此看來，項目制的這種系統風險是最值得關注的，而這種技術性和風險性為理解中國社會的制度變遷和社會轉型提供了一個可能的視角。

注釋：

本文初稿完成后，曾在2014年12月于中央民族大學民族學與社會學學院舉行的“田野調查·立身之本”第八屆研究生論壇上宣讀。感謝中央民族大學鄭文換博士、焦開山博士對本文的建設性修改意見和論文評議。文責自負。

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作者簡介：

賀勇，上海大學社會學院

徐鴻望，云南大學公共管理學院