社會組織管理模式研究評述

摘 要：我國社會組織的管理模式主要有分類控制、行政吸納社會、利益契合、嵌入型監管、監護型控制、限制論、排斥論等主要觀點。這些研究或對社會組織制度安排進行梳理、或對政府的實際管理行為進行考察，得出了既不同又相似的結論。管理制度的變遷是隨著社會組織發展而演進的，管理模式的形成并不是政府單方面的決定，這背后反映出國家與社會博弈的過程。

關鍵詞：社會組織；管理模式；國家與社會

改革開放以來，我國社會組織的發展也經歷了從無到有、曲折發展的過程，國家對于社會組織的管理體制也是曲折反復，但基本上沿著從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進。在這一背景下，學術界針對國家對待社會組織的認識和態度、政策與體制等進行了研究，產生了一些代表性觀點。

一、中國社會組織管理模式梳理

（一）分類控制

康曉光、韓恒通過實證研究，考察國家對多種社會組織的實際控制，提出“分類控制”的社會組織管理模式。國家作為“理性經濟人”，根據社會組織對其權威的挑戰能力和組織所能提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略。

既而，康曉光等學者又提出了“行政吸納社會”的概念，與“分類控制”相比，前者強調的是國家與社會的融和。在這一論述中，作者擴大了研究對象的范圍，將政府和企業之外的所有組織形式視作“第三部門”，并且對這些組織形式進行了更為精細的分類，構建了一個“中國民間組織分布版圖”，力求以此更完整地概括當前中國國家與社會的關系。即便如此，很多學者仍然認為這是一種以“控制”為本質的社會組織管理模式。

（二）利益契合

江華等學者所提出的“利益契合”是對“分類控制”的拓展與修正。他們通過對行業組織政策參與的過程進行實證分析，發現作為“理性經濟人”的政府，選擇控制還是支持某一社會組織，取決于二者利益契合的程度。這一結論實質上與“分類控制”并無二致，它表明國家與社會組織之間的互動，仍然是一種制度化程度比較低、而策略性較強的關系狀態。

（三）嵌入型監管

劉鵬提出的“嵌入型監管”，在“分類控制”和“利益契合”模式之后，社會組織的制度環境發生了新的變化。地方政府在激勵和培育社會組織發展、規范社會組織發展機制、拓寬社會組織發展空間方面進行了一些新的探索，這使得中國社會組織管理體制呈現出“嵌入型監管”的狀態。

“嵌入”的概念，既強調政府制定政策創造運營環境，對社會組織的運行進行干預和調控，又注重社會組織對于政府所倡導的公共服務產品的供給。同時，即便是社會組織的制度環境發生變化，仍然是在“分類控制”的框架下進行技術治理的改革。

（四）監護型控制

鄧正來、丁軼考察了1978年以來國家在社團管理政策方面的動態演變過程，指出國家針對社會團體的管理政策經歷了一個“逐漸規范化、常規化而又細致化的過程”“歸口登記、雙重負責、分級管理”制度在政策演進過程中逐漸形成和確立。政策演進的背后蘊含了“監護型”控制的總體邏輯。

“監護”一詞借用了法律術語，在這一模式中主要指國家的一種“家長主義”（Paternalism）式的做法和態度，恰似對未成年兒童的嚴加管教或“保護”。這一結論的得出基于對社團管理政策演變背后的社會、經濟、政治等各方原因進行分析，在“市民社會與國家”互動范式下，揭示了國家復雜的治理技術的變化，以及國家“機會主義”的立場。

（五）其他模式

限制論。這一論調主要基于我國的社團管理政策，限制主要體現在登記注冊方面，對于主管單位、場所、人數等方面設置過高的門檻。排斥論。吳玉章認為，雖然政府對社會組織的態度有了很大的變化，社會組織也有了一定的合法性，但行政機關針對社會組織的管理還是有一種內在的邏輯——排斥。但是他表示“排斥”并無褒貶之分，只是作為一種行政管理的手段，其作用就是使形形色色的民間組織接受并服從行政權威的管理。

二、幾種模式的比較與討論

（一）同樣的社會事實，不同的研究路徑

在社會組織的管理模式中，政策措施及制度安排必然成為研究分析的對象。除正式制度外，“非正式”行為又構成了管理模式的另一社會事實。因此，關于社會組織管理體制的研究主要遵循著兩種路徑：一種法條論者，另一種為實證主義。

“分類控制”和“行政吸納社會”“利益契合”模式都進行了實證的研究。“分類控制”和“行政吸納社會”對我國所有類型的社會組織進行了系統分類，并分析國家面對不同類型的社會組織，實際上采取了什么樣的控制或發展策略。“利益契合”模式選取了行業組織作為分析對象，因為行業組織是我國第一大類社會組織（中華人民共和國民政部，2006），擁有覆蓋全國的組織體系。

“嵌入型控制”模式分析對象主要是社會組織管理的政策與制度。限制和排斥的觀點主要源于上世紀90年代以來形成的雙重管理體制；“嵌入型控制”模式主要考察了2004年以來中國地方政府層面的制度創新。

鄧正來、丁軼認為，法條論者的研究路徑基本上是一種靜態路徑，不能揭示出不同立法背后深層的社會原因和國家在社團管理上的真實態度；實證論者雖然建構了真實的理論模型，但只是對社會事實做出了解釋，缺乏市民社會和民主建設的高度。“監護型”控制則采用了“市民社會與國家”互動范式，基于政策的動態演進過程。

（二）不同模式之間的繼承與批判

上世紀社會組織的登臺引發了我國學術界對國家與社會關系的研究熱潮。市民社會、法團主義成為解釋我國社會組織的流行概念。同時，學者們也嘗試基于中國的實際提出新的分析概念，如“準市民社會”（semi-civil society）、社會中間層理論。康曉光、韓恒認為，這些分析只觀察到中國社會的局部。“分類控制”和“行政吸納社會”的提出就是要超越這種“盲人摸象”的階段。這兩個概念的論述，確實展現出了中國第三部門的全貌，也基本上解釋了國家對于社會組織的認識與態度。但是在這一框架中，國家或政府是一個模糊籠統的概念，忽略了不同層級的政府利益需求的不一致性。

“嵌入型監管”模式基于地方政府社會組織工作的新探索，在一定程度上避開了模糊籠統的國家概念，但仍然沒有對國家和政府進行系統論述。在新的形勢下，“分類控制”模式不能十分有效地解釋地方政府在應對社會組織發展中的管理實踐。而“嵌入型監管”則描述了新形勢下，地方政府與社會組織呈現出來的合作性關系。這一點也正對應了近幾年“中央冷、地方熱”的社會組織發展態勢，但也有學者指出，用“監管”代替“管理”、“控制”也有些咬文嚼字的嫌疑。

“利益契合”作為“分類控制”的拓展，更進一步說明了分類控制的機制是什么，并且與后者相比，這一框架更適合解釋政府管理同類組織時所產生的行為和策略的不同。

“監護型”控制模式對其他幾種模式的研究路徑進行了批判。更重要的是，這種批判并非僅僅是研究方法層面的，而是揭示了社會組織管理模式的形成過程是“國家與社會”互動博弈的結果。

三、小結：超越對社會事實的表象概括

本文所總結的幾種社會組織管理模式，雖在研究路徑、分析對象和概念名稱上有所不同，但總體而言，卻有著異曲同工的結論。這是因為社會正在經歷的變遷是一場國家主導的變革，但這并不意味著對社會組織管理模式的研究失去了意義，只是對這一問題的探討，不能僅僅停留在對社會事實進行表象的批判或總結。

社會組織與社會組織管理體制二者之間并非線性作用關系，社會組織管理體制并非直接取決于社會組織的發展；同樣，社會組織的發展也不會完全按照社會組織管理體制設計的路線前行。國家與社會之間存在著“雙軸”的關系，政府與社會組織在權力層面存在著國家權力與公民權力的博弈。公共空間的生長、社會組織參與公共治理的意識同樣也影響著政策的制定與政府管理行為的選擇，同時重構著國家與社會的關系。鄧正來、丁軼試圖展示市民社會組織針對社團管理政策所發生的具體互動或博弈過程，但仍然顯得很單薄。他們的論證采用了一種歷史的方法，提出的“監護型控制”概念也過于簡單。

至此，本文上討論只是將視角停留在政府和社會組織兩個方面，如果將二者放置在社會建設和社會管理這一更大的環境和背景之下，又會得到更不同的啟發。政府并非社會組織所面臨的環境中唯一的主體，各類市場組織甚至社會中的個人，都在影響社會組織的發展，是國家和政府在對社會組織監管中不能忽視的因素。

最后，較以往研究發表的時間，當前我國社會管理體制又發生了變化。例如行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織，可直接向社會組織登記管理機關依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。這種雙重管理體制的弱化直接影響到過去研究中社會組織管理模式對現實的解釋力度。新形勢的發展變化，以往研究中的不足，正是今后需要努力的方向。

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作者單位：

上海大學社會學院