內地職業院校與臺灣技職院校內部治理結構的比較

[摘要]文章根據現代職業教育發展的要求，通過對內地職業院校與臺灣技職院校內部治理結構及章程建設現狀的比較，發現內地職業院校存在學術權力較弱、行政機構設置粗放、內部監督機制殘缺、治理效率較低以及會議制度不完善等問題，進而提出了“內部強化依法治校和章程建設，外部強化制度供給和督導評估”的改進思路。

[關鍵詞]職業院校 依法辦學 自主辦學 內部治理結構 章程

[作者簡介]崔發周（1963- ），男，河北曲陽人，唐山工業職業技術學院高職所所長，教授，碩士，研究方向為高職教育改革。（河北 唐山 063020）

[課題項目]本文系中國職業技術教育學會科研規劃項目2014—2015年度重點課題“職業院校章程建設研究”的階段性成果。（課題編號：201403Z01，課題主持人：崔發周）

[中圖分類號]G719.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）12-0017-05

依照章程自主管理，既是《中華人民共和國教育法》賦予學校的辦學自主權，也是學校內部治理的基本特征。從學校章程的角度觀察內地高職院校與臺灣地區以科技大學為代表的技職院校的內部治理結構，可以為內地職業院校內部治理結構的完善和章程建設提供一些有益的啟示。

一、臺灣技職院校內部治理結構的特點

臺灣技職院校的章程稱為“組織規程”，由學校自主制訂，臺灣教育行政主管部門核定或備查。本文重點考察臺灣科技大學的章程和內部治理結構，主要基于以下兩點理由：一是臺灣技職院校以科技大學和技術學院為代表，這些院校由優秀的專科學校升格而來，能夠反映技職教育體系的典型特色，在內部治理結構上比臺灣現有專科學校和高職學校（職業高中）更加完善，對技職學校起引領作用；二是目前內地正在推進產業轉型升級，職業院校面臨重大轉變，考察臺灣科技大學和技術學院的治理結構對于當前的職教改革更具借鑒意義。

1.以校務會議為決策機構。臺灣公立技專院校實行舉辦者和辦學者相對分離的管理體制，各院校普遍設置校務委員會，決定學校的重大事項。無論是政府舉辦還是私人舉辦，舉辦者只負責校長選聘、經費籌措、重要規章制度的審核、發展規劃的審核等，不直接干涉學校校務。這種體制保證了學校發展可以更好地遵循教育教學規律，實現辦學宗旨，提升教學品質，防止造成資源浪費和教育損失。

事實上，臺灣公立技專院校的這種決策機制有一個發展過程。20世紀五六十年代，當時的臺灣經濟基本為勞動密集型，教育采用了高度集中的管理體制，技職教育也不例外。進入70年代，臺灣經濟開始由勞動密集型向資本密集型和技術密集型轉變。為適應經濟轉型需要，臺灣于1974年成立了第一所本科技職院校——臺灣工業技術學院，并逐漸出現了“教育決策民主化”“教育制度彈性化”的呼聲。臺灣1994年頒布了《大學法》修正案，在教育主管部門權限、學校內部組織、校長選任、學術事務等方面擴大了學校的辦學自主權， 有力地促進了技術學院的發展。伴隨著信息技術產業的發展，1997年出現了技職教育系統的第一批科技大學。①截至2002年，臺灣的技術學院達到56所，科技大學達到14所，專科學校則減少到15所。這些技術學院和科技大學全部適用于1994年頒布的《大學法》。

臺灣技職院校的辦學自主權主要由校務會議體現，一般每學期都要召開一次校務會議，討論決定學校的重大事項。譬如2013年云林科技大學校務會議通過并經教育主管部門核定的《云林科技大學組織規程》第十條規定，“本校設校務會議，議決校務重大事項”。“教師代表應經選舉產生（非為上列兼學術或行政主管者），其人數不得少于全體會議代表人數之二分之一，教師代表中具有教授或副教授資格者，以不少于教師代表人數三分之二為原則。”“校務會議審議下列事項：一、校務發展計劃及預算。二、組織規程及各種重要章程。三、學院、系、所及附設機構之設立、變更與停辦。四、教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項。五、有關教學評鑒辦法之研議。六、校務會議所設委員會或專案小組決議事項。七、會議提案及校長提議事項。”②臺北科技大學甚至將“校長遴選辦法、校長連任、代理及副校長任命同意之相關事項”也列入校務會議的審議內容。私立學校組織規程中關于校務會議的規定與公立學校基本相同。盡管組織規程中一般沒有教師權利義務的專門條款，但這種決策機制充分體現了教授治校的原則，保障了教師的學術自由。

2.以校長為首的執行機構。根據組織規程規定，臺灣高等技職院校設校長1人，綜理校務。學術單位主管包括分院院長（通識教育中心主任）、系主任（研究所所長）、學程主任幾個層次。一級行政管理機構一般設置教務處、學務處、總務處、研發處、圖書信息中心、創新育成中心、推廣教育中心（進修部）、秘書室、人事室、會計室等。除校長外，其他行政主管和學術單位主管均為兼職。

校長全面負責學校工作，通過校內的遴選委員會從教授中遴選，由臺灣教育行政主管部門聘任。一般設副校長1～3人，由校長從學校教授中聘任，協助院長推進校務，任期一般與校長相同。校內學術機構和行政機構的主管均由校長聘任。分院院長全面負責學院工作，經該院院務會議選出后由校長聘任。學院規模較大時，可設置副院長，由院長從本院教授中選出并聘任。獨立設置的研究所是與學院同一層次的學術單位，由所長主持研究所事務，所長經所務會議選出并由校長聘任。系主任主持系務工作，規模較大時可從副教授以上專任教師中選出副主任并報請校長聘請。研究所是與教學系并行的教學科研單位，擔負碩士班和博士班的教學任務。

臺灣高等技職院校的執行機構具有以下特點：第一，校長權力集中，處于學校“總裁”的地位。由于副校長由校長聘任，且與校長任期相同，從根本上保證了副校長的“襄理”作用。這就對校長的業務素質提出了高要求，明確規定校長要具有教授資格。第二，教學中心地位突出，行政化色彩較弱。組織規程明確規定了學校的辦學宗旨，如朝陽科技大學組織規程規定“以教授應用科學、從事學術研究、推動在學術交流及培養科技專才，加強社會服務，促進國家發展為宗旨”。從學校一級行政機構的排序可以看出，教務處、學務處、總務處、研發處通常位于前列，而秘書室、人事室、會計室通常置于最后，體現了教育機構的基本特征。第三，一級行政機構不設置單獨的招生部門，通常在教務處設置招生組。這種機構設置體現了內涵發展的基本特征，擺脫了以規模擴張為特征的辦學模式。教務處負責招生事務也更有利于學生的職業生涯規劃，符合組織規程規定的辦學宗旨。第四，學生事務處以服務學生為中心，將生活輔導放在首位。學生事務處強調服務而非管理，將學生作為學校服務的直接用戶。學務處一般具有生活輔導、課外活動指導、諮商輔導、軍訓等職能，對相關人員的專業素質要求較高，較少采用家長式的簡單管理。第五，總務處負責出納，強化了內部審計職能。由總務處負責出納，是臺灣技職院校的通行做法。這樣既有利于會計室集中精力從事會計核算和統計核算工作，也能有效防止出現舞弊貪污的行為。第六，研發處以發展企劃為首要職責，體現了系統管理的思想。由于生源的逐步減少和產業轉型升級的雙向要求，臺灣技職院校已由“賣方市場”轉為“買方市場”，因此，多數技職院校都強化了發展企劃職能，全面研究學校發展的優勢和劣勢，按照系統科學思想對學校發展進行長遠規劃。第七，將會議作為機構協調的組織形式，采用了矩陣型組織形式。學校設置教務長、學務長、總務長、研發長等行政職務，根據校長授權分別主持相關領域的工作。同時，在組織規程中專門設置“會議”一章，規定行政會議、教務會議、學務會議、總務會議、研發會議的組成與工作辦法，形成各部門之間的協調機制。以臺北科技大學的研發會議為例，參加人員包括各教學研究單位主管、教務長、圖書館長、網絡中心主任、研發中心主任、研發處所屬相關單位主管、教師代表3人，必要時邀請相關人員列席。第八，教師升格晉級須經各級教師評審委員會審議通過，由校長聘任。教師評審委員會分為校級、院級和系級三級，校級評審委員會設置辦法由校務會議通過，院級和系級評審委員會組成方式及工作辦法由校級評審委員會制訂。這種人事機制體現了公平、公正、公開的原則，規避了行政權力的尋租現象，可以調動廣大教師的工作積極性。第九，學生參與學校管理，是內部治理結構的重要組成部分。在校務會議中有學生代表，參與學校的重大決策。一些學校如云林科技大學還規定，學生代表比例要達到校務會議成員的1/10。有關學業、生活以及獎懲制度的會議，也要有學生代表參加。

3.多種方式的內部監督機構。臺灣高等技職院校的校長由教育主管部門聘任，組織規程也要由教育主管部門核定，私立學校還要接受董事會的監督，這從整體上保證了投資者意愿的實現。此外，學校內部也存在多種監督機制。

第一，制度監督。學校組織規程明確規定了各級行政主管和學術單位主管的任職資格，各種委員會的組織章程明確規定了組成人數和委員資格，相關制度也對教師升等評審程序作了嚴格規定，給聘任者留下的自由裁量權很小，有效地規避了舞弊行為。如《云林科技大學設計學院教師升等評審細則》對評分依據、計分辦法、成果標準等都做了詳細規定，“升等評分標準分為研究及產學合作、教學、服務三部分，依各級教師配分比例計分，計算至小數點以下第一位，以下四舍五入，總分計算至整數（小數部分無條件舍去）”，擬升等教授配分比例標準為“研究與產學合作55%、教學30%、服務15%”，申請升教授需要在“任現職期間發表于有嚴謹審查制度之正式期刊論文至少5篇，其中至少3篇為第一作者”。③制度監督是一種預防性、前置性的監督，與事后相比監督大大降低了管理成本。

第二，師生監督。教師和學生作為學校重要的利益相關者和學校最龐大的人群，可以對涉及自身利益的事項進行事后監督。組織規程規定學校需要設置教師申訴評議委員會和學生申訴評議委員會，并制定工作辦法，維護師生的合法權益。教師申訴評議委員會主要評議本校教師因解聘、停聘及其他決定不服而提出的申訴，學生申訴評議委員會主要受理學生因重大權益受損而提出的申訴，職員申訴評議委員會主要評議職員因學校所提供的工作條件或其他管理不當而提出的申訴。教師申訴評議委員會中未兼任行政職務的教師需占教師總人數的三分之二，學生申訴評議委員會中需要有一定數量的學生代表。這種申訴機制作用的發揮，可以防止學生和教師與學校的矛盾進一步激化。

第三，機構監督。院校一級行政機構對校內院所執行院務會議、行政會議、專門會議的情況進行監督，保證各項決定的貫徹執行。一些技職院校設有稽核室之類的機構，專門對各項活動進行財務監督。各種專門委員會對學校行政工作也具有重要的制約作用。譬如，組織規程規定學院院長須具有教授職稱、系主任須具有副教授以上職稱，而教師職稱是由教師評審委員會通過的，這樣就間接地形成了監督機制。

二、兩岸職業院校內部治理結構的比較

由于政治體制和發展歷史的不同，目前兩岸職業院校的內部治理結構存在很大差異（如下表所示），特別是在高職教育領域，內地普遍實行黨委領導下的校長負責制，而臺灣大多實行校務委員會制，在領導體制上有著根本的不同。但是，隨著市場機制的不斷增強和政府職能的轉變，辦學自主權逐步擴大，在“黨委領導、校長負責、教授治學、多元參與”的基本原則下，借鑒臺灣技職院校內部治理中的一些方法，對于提高內地職業院校的內部治理水平仍然具有重要意義。