《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂要為民辦教育發展提供法律保障

[摘要]分析《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂的關鍵點和原則，對民辦教育的發展具有重要意義。文章指出，修法要在法制軌道上運行，堅持教育公益性原則，有利于民辦學校分類管理改革的平穩推進，依法切實保護民辦學校及其舉辦者的合法權益。文章還指出，發展民辦教育，要抓住民辦教育的核心價值，即滿足社會多樣化教育需求，提供優質教育選擇。

[關鍵詞]中華人民共和國民辦教育促進法 修訂 法律保障 分類管理

[作者簡介]李連寧（1954- ），男，江蘇沛縣人，全國人大法律委員會副主任。（北京 100805）

[中圖分類號]G40-011.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）05-0005-02

本次教育三法（《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》）的修訂，對我國教育事業的未來發展意義重大。其中，《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡寫為《民辦教育促進法》）的修訂工作尤其引人關注，成為民辦教育界的關切。民辦學校分類管理改革是當前事關民辦教育發展的一件大事，直接關系到民辦學校及其舉辦者的合法權益。從根本上講，本次修訂《民辦教育促進法》，也旨在為民辦學校的分類管理改革提供法律依據，更好地保障和促進分類管理改革的平穩、順利推進，進而促進民辦教育的健康發展。本次修改的一個關鍵點，就是通過修訂法律，把民辦學校劃分為非營利性和營利性的教育機構，支持和規范民辦教育發展，更好地落實國家對非營利性學校的優惠政策。以往在民辦學校的定位和定性上存在混淆，既認同它是非營利性事業，又允許它取得合理回報，承認學校的舉辦者是出資人，從而導致給予民辦學校的扶持政策和優惠政策難以落地。此次分類改革可以更好地落實國家對非營利學校的優惠政策，進一步鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化的教育服務；通過允許舉辦營利性學校，吸引更多的民間資本來提供教育服務。民辦學校的分類管理改革已納入全面深化教育領域綜合改革的總體布局，勢在必行。

一、通過修法，為民辦學校的分類管理改革提供法律依據

第十二屆全國人大常委會第十六次會議對《教育法律一攬子修正案（草案）》進行了一審，在談到分類管理改革時指出，針對民辦教育存在的民辦學校法人屬性不清、取得合理回報不好操作、相關配套優惠措施制定和實施困難等問題，在修法過程中需要深入研究。對此，筆者有幾點思考：

第一，修法要在法制的軌道上運行。針對民辦學校分類管理改革的一些重要問題，要依法規范，避免修訂過程中的主觀性和隨意性。從立法角度，一方面要為民辦學校的分類管理改革清除法律障礙；另一方面要依法保障和推動民辦學校分類管理改革的順利進行，發揮法律的引領和推動作用。

首先，從法律層面對營利性教育機構和非營利性教育機構進行界定，對非營利性教育機構的優惠政策和營利性教育機構的扶持政策做出規定。有一種觀點認為，優惠政策只能給非營利性學校，不能給營利性學校。筆者認為，這一觀點并不完整，因為國家在產業發展的過程中，對環保產業、新能源產業、中小企業也會出臺產業和行業扶持政策，因此，對營利性學校也應有扶持政策。其次，進一步完善民辦學校的收費辦法。在充分尊重民辦學校辦學自主權的同時，對收費管理進行必要的監督。《教育法律一攬子修正案（草案）》規定，非營利性學校的收費管理方式由省級政府規定，由此可能會出現各省規定不一、有寬有嚴、有松有緊的情況。在收費管理法律的修訂上，筆者認為，從有利于進一步落實民辦學校辦學自主權的角度出發，無論是營利性學校還是非營利性學校，都應由學校制定收費管理的標準，政府可以通過備案等方式進行監督。最后，明確民辦學校終止時對剩余財產的處理辦法。現行的《民辦教育促進法》對此規定比較模糊，“剩余財產按照有關行政法規規定處理”。現行法律中與此相關的一個是捐贈法，但捐贈法的法律關系跟目前民辦學校的財產關系還不完全一致。其他的行政法規只有《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，但該條例規定，民辦非企業單位的剩余財產按它的章程規定進行處理。所以，在現行的法規中，對剩余財產的處理是不明確的，這將影響到民辦學校舉辦人的合法權益和規范管理。因此，應將民辦學校終止以后如何處置剩余財產問題納入修法的范圍。

第二，修法要從整體上堅持教育公益性的原則。這次修訂法律，為探索營利性辦學開了一個口子，但是，修法要堅持教育公益性原則，財政性經費捐資財產舉辦的民辦學校或有財政性經費參與舉辦的學校，都不得設立為營利性組織。《民辦教育促進法》對民辦教育事業屬于公益性事業這一條未做修改，這也是基于堅持民辦教育公益性的總體考量。另外，在修訂法律的過程中，還要采取有效措施積極鼓勵和引導民辦學校選擇非營利性辦學，朝著公益性教育的方向來引導。對選擇營利性辦學的學校，也應當處理好教育教學與資產經營的關系，把立德樹人、教書育人擺在第一位。

第三，修法要有利于民辦學校分類管理改革的平穩推進。民辦教育的情況非常復雜，既有學歷教育，也有非學歷教育；既有義務教育，也有非義務教育。針對非學歷教育，分類管理改革要探索營利性辦學，對學歷性教育的營利性辦學要有所引導。民辦教育也要考慮是否完全放開義務教育階段的小學和初中，允許它們開展營利性辦學以及開放到什么程度，都需要在工作中進行考量。筆者認為，對此不應完全放開，因為義務教育涉及政府責任。民辦學校的資產情況更為復雜，既有捐助辦學，也有出資辦學，特別是固定資產投入方面的情況更是千差萬別。因此，本次修法，要為民辦學校的分類管理改革留有足夠的探索空間，特別是不能簡單武斷地搞“一刀切”，甚至要一校一案認真處理。

上海和浙江從2010年開始進行民辦學校分類管理試點。上海對經營性和非經營性的民辦培訓機構進行分類管理，對非營利性的民辦學校的基本要求是：辦學不要求取得合理回報，學校宗旨是剩余財產繼續用于教育事業。但是，目前280多所民辦中小學中僅有5所按照此要求進行試點，對舉辦學歷教育的營利性學校還沒有啟動實施。浙江溫州實施分類管理試點的情況是：416所民辦學校中有376所登記為民辦事業單位，即非營利性的民辦學校；40所登記為營利性辦學。在40所營利性辦學中，有37所為培訓機構，3所為中小學。選擇營利性的民辦學校較少。在試點過程中，浙江的方案與上海的方案有所不同。浙江在分類管理改革中對非營利性學校在政策上給予獎勵，從合理回報調整為以不超過出資人累計出資額為基數的銀行一年期貸款基數利率的兩倍以內給予獎勵。儲蓄期間，出資人不得抽回資金，產權份額可以轉讓、繼承和贈與。對終止后的資產節余，舉辦者可以收回原始投資。本次修法要認真研究試點工作的實際情況，為分類管理改革留有足夠的空間，確保分類管理改革平穩、順利推進。

第四，修法要依法切實保護民辦學校及其舉辦者的合法權益。改革開放以來，我國民辦教育發展走了一條完全不同于外國民辦學校發展的、非常特殊的道路。外國的民辦學校由于宗教以及其他各方面社會背景，走的是捐贈辦學的道路。出資人把資產投到學校后，完全由學校自主管理，出資人就是捐贈人。無論是運行期間還是終止之后，資產都歸學校所有，剩余資產繼續用于教育事業。《社會力量辦學條例》從當時的立法意圖來看，承認了學校舉辦者的權益。條例第四十三條規定，教育機構清算后的剩余財產返還或者折價返還舉辦者的投入。這是20世紀90年代為了鼓勵社會力量辦學、補充政府投入教育不足而采取的措施。2002年頒布的《民辦教育促進法》，確立了民辦學校的法人財產權制度，使得舉辦者與其投入民辦學校的資產從法律關系上進一步分離。《民辦教育促進法》第三十五條規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的國有資產、受贈資產以及辦學積累享有法人財產權，確立了法人財產權制度。這個制度承認了民辦學校舉辦者投入學校的資產，民辦學校的資產構成也很清晰。民辦學校舉辦者將資金投到民辦學校以后，學校的產權發生了轉化，轉化為可取得合理回報的權益，以及對學校重大的事務決策權和重要的人事任命權。但是，在學校成立期間，民辦學校舉辦者是不能抽離資金的，必須將資金用于學校的運作。在民辦學校法人財產權確立的情況下，舉辦者的權利以及轉化了的形態只有在民辦學校終止時，才能重新體現民辦學校舉辦者的權利。但是，在《民辦教育促進法》中，對民辦學校的剩余財產怎么處理沒有做出明確規定。

我國民辦教育正從出資辦學逐步走向分類管理，隨著分類管理改革的推進，營利性辦學可能不發生產權變更的問題，但非營利學校的財產關系可能要發生重大變化，再舉辦非營利性民辦學校就屬于捐贈行為而不是出資行為。民辦教育界關心的問題是：分類管理改革之前，選擇非營利性辦學的民辦學校的資產怎樣處理？筆者認為，有三種情況：一是舉辦者放棄原來出資的有關權益，把資產捐出來作為國家或者社會的資產來辦學，給社會做貢獻；二是學校沒有固定資產投資，租賃辦學，不存在固定資產投資問題；三是投入并形成固定資產。筆者認為，應當充分考慮修法之前民辦學校財產關系的實際情況，做出合法、合情、合理的安排，維護舉辦者的合法權益。

總之，涉及民辦學校分類管理改革的一些重大問題都在修法考慮的范圍，依法促進民辦學校的分類管理改革。

二、發展民辦教育，要抓住民辦教育的核心價值

長期以來，在對民辦學校的價值評估上，一直把民辦教育視為公辦教育的補充。公辦教育無法滿足多樣化的需求，通過民辦教育來加以補充，但這樣的價值定位不是民辦教育的核心價值。雖然把民辦教育提升為社會主義教育事業的重要組成部分，但沒有落實相關的政策。要通過本次修法，真正把國家對民辦教育的扶持優惠政策落實下來。發展民辦教育的核心價值是什么？筆者認為，要把握住兩點：

第一，發展民辦教育的核心價值是滿足社會多樣化教育需求。從公辦教育和民辦教育的定位來看，公辦教育側重為廣大人民群眾提供基本的公共服務，保障公民平等的受教育權利；而民辦教育則側重于滿足人民群眾日益增長的多樣化和個性化的教育需求。公辦教育由于使命定位、機制體制等原因，難以充分滿足多樣化教育的需求，而這成為民辦教育的優勢所在。民辦教育生存發展的核心價值就是，滿足社會的多樣化教育需求，走特色化發展之路，解決“人無我有”的問題。

第二，發展民辦教育的核心價值是提供優質教育選擇。如果說特色化發展的價值是解決“人無我有”的問題，那么提供優質教育就是解決“人有我優”的問題。提高教育質量，對公辦學校來說是錦上添花，而對民辦學校來講就是生存底線。特別是在分類管理改革之后，營利性的民辦學校對質量和特色的要求更為緊迫。民辦學校要發揮教育創新改革試驗田和先鋒的作用，來推動中國教育的改革發展。

筆者認為，修法應該做到四個有利于：一要有利于保障和促進民辦學校分類管理改革的順利進行和民辦學校的健康發展；二要有利于落實國家對民辦學校的優惠和扶持政策；三要有利于保護民辦學校及其舉辦者的合法權益；四要有利于進一步調動民間辦學的積極性。此外，民辦教育辦學者也要有一種從容不驚、心平氣和的心態，潛心把民辦教育做透、做優、做大、做強。