淺談社會組織參與社區調解的嵌入式工作網絡

摘 要：當前，在城市社會管理體制由單位制轉向社區制的大背景下，社區成為了社會問題的“倉儲域”，并且問題多以家庭糾紛、鄰里糾紛、物業糾紛和房屋租賃糾紛等形式表現出來，體現出了小、多、繁、難、雜的特點。本文以城市社區調解的主體為出發點，探討了社會組織在具體提供社區調解服務時所采取的組織策略，充分整合和利用周圍的政治資源、社會資源和法律資源來不斷提高自身能力，增強調解工作的效能。

關鍵詞：社會組織；社區調解；嵌入式工作網絡

一、社會組織參與城市社區調解的現狀

從全國范圍來看，我國沿海發達地區率先推行了社區調解制度。例如，在上海有人民調解工作室模式，在廣東有城市社區大調解架構，在深圳有社區司法信訪工作模式等。

以上海為例，其在發展社區人民調解制度方面逐步走上了一條獨具特色的專業化、規范化和社會化的道路。所謂專業化，就是人民調解員具有相關的法律背景或豐富的調解經驗。所謂規范化，就是實行人民調解員持證上崗、分類管理的制度，并確保調解協議書的效力。所謂社會化，就是廣泛動員社會組織等的社會力量參與到社區調解中來。上海的社區調解制度在公共服務社會化的大背景下得到了較好的貫徹和執行。據統計，自2011到2014年，上海市人民調解組織共受理各類民間糾紛273074件，調處成功262050件，調解成功率達95.96%。到2014年為止，上海市已有19個區縣的93個街道、鎮建立起了100多個街道、鎮調委會工作室，工作室的專職調解員和居民、村調委會調解主任已超過6000人，調解成功率達到了99%。

其中，上海市長寧區江蘇路街道的李琴人民調解工作室成立于2003年，是全國首家以首席調解員的名字命名的人民調解工作室，并在2004年登記為了民辦非企業單位。再如，上海市楊浦區延吉街道的楊伯壽工作室成立于2004年，并以民間社團的性質存在。此外，還有閘北區的“蔡祥云人民調解工作室”，金山區的“金鑰匙調解志愿者服務隊”，閔行區的“老舅媽工作站”等都是植根于基層社區，實施“聽診”“出診”“門診”“會診”“問診”化解矛盾工作法，及時疏導和化解了一大批矛盾糾紛。總的來看，這些社區人民調解組織以民辦非企業或社團的性質而存在，屬于社會組織的范疇，既是社會治理的“柔性力量”，也是社會矛盾的“緩沖地帶”。

值得注意的是，上海市社區調解制度的發展得益于社區人民調解組織的重構，即原先的社區人民調解組織是設置在居委會層面的居委會調解委員會，而現今的人民調解工作室是設置在街道層面的社會組織。由此，不但整合和優化了居委會的調解力量，還充實了原先虛設在街道層面的人民調解委員會的力量，使其真正發揮出了服務居民和服務社區的作用。

二、社會組織參與城市社區調解的縱向工作網絡

社區人民調解組織在具體的運行過程中不是孤立存在的，而是積極與政府各職能部門聯系，整合并利用了周圍各種各樣的組織資源。正如W·理查德·斯格特所說：“沒有哪個組織完全是自給自足的，所有的組織都必須為了生存與環境進行交換。而環境是一個廣義的概念，不僅包括技術環境，也包括制度環境。”社區人民調解組織的嵌入式工作網絡正是制度環境的具體體現，這其中包括縱向的組織結構和橫向的互動合作兩種關系。

從縱向來看，首先是社區人民調解組織與街道（司法所）的關系，這也是組織結構中最核心的部分，厘清基層政府、街道和司法所三者的關系至關重要。在我國，街道是基層政府的派出機關，司法所是地方司法局的派出機構，同時也是街道管理司法行政工作的職能部門，受司法局和街道的雙重領導。

在社區人民調解組織與街道的關系上，一方面，社區人民調解組織本身設置于街道層面，是街道在社區調解工作方面的具體辦事機構，其工作的開展要對街道負責。以上海李琴人民調解工作室所在的長寧區江蘇街道為例，街道司法所所長、專職調解干部和工作室的4名調解員構成了江蘇路街道人民調解委員會，是街道調委會事實上的工作部門。江蘇路街道司法所所長曾感慨：“沒有李琴人民調解工作室來具體承擔街道的調解工作，街道調委會很可能就會變成一個‘空架子’”。另一方面，街道是社區人民調解組織的“衣食父母”。基層政府以購買公共服務的形式，每年定期給予社區人民調解組織一筆數額不小的財政補貼，并委派街道來具體落實，這其中包括社區人民調解組織的辦公場所、辦公設施和調解員的工資等。相應的，街道通過與社區人民調解組織簽訂協議，如每年應承擔的調解數量、需達到的調解成功率等來進一步規范社區人民調解組織的活動。

在社區人民調解組織與司法所的關系上，司法所具體指導社區人民調解組織的工作，如宣傳法律法規、加強思想指導、舉辦業務培訓、定期召開例會、進行年度考評等，使其在思想建設、組織建設和業務建設三方面得到較大的提升。此外，司法所還出面參與重大、疑難問題的調解工作，并積極協調相關部門的工作來支持、配合社區人民調解組織，在一定程度上減輕了社區人民調解組織的壓力，為調解工作的順利開展創造良好的工作氛圍。

其次是社區人民調解組織與司法局的關系。學者彭勃曾指出，司法局與街道司法所雖然在名義上是業務指導關系，但前者可以通過評比來實現對后者的“領導”。由此，司法局和司法所將在很大程度上會向下延伸為對社區人民調解組織的業務要求。此外，從社區人民調解組織的角度來講，其本身是社會組織，不屬于國家行政機關的范疇，但卻需要倚重各種組織資源，有時所需要的調解資源超出了自身和司法所的能力范圍，這時就需要司法局發揮出中介聯系的作用，為社區人民調解組織創造出更多更廣的社會資源，來參與到國家正式組織的網絡體系中去。

再次是社區人民調解組織與居委會的關系。總的來看，社區人民調解組織與居委會在街道的統一部署下，呈現出了分工與合作并存的關系。具體來說，社區人民調解組織對各個轄區內的居委會調解委員會的工作人員進行業務方面的指導和培訓。一般性的糾紛先經由居委會調解委員會進行調解，居委會難以解決的就會及時上報，由社區人民調解組織適時介入并提出指導意見，保障調解工作的順利進行。此外，在制作調解協議書方面，居委會是無權自行制作的，而是由社區人民調解組織依據特定程序和使用規范來統一制作的，體現了人民調解的法制化和專業化。因此，在調解活動中，居委會更多地專注于基礎性的準備工作，包括信息反映、證據搜集和前期勸解；社區人民調解組織則更多地專注于中后期的實質性調解工作，如協商、記錄、簽訂并履行協議等，由此體現了居委會和社區人民調解組織間的互補功能。

總之，社區人民調解組織是設置于街道層面，為居民提供調解服務的社會組織。在縱向關系上，社區人民調解組織處于一個制度化和規范化的網絡體系當中，這一網絡體系包括四個層次，即司法局、街道（司法所）、社區人民調解組織和居委會。事實上，這四者間潛存著一種“準科層關系”，即自上而下的指導關系和自下而上的匯報關系。從指導關系來看，司法局通過評比工作來加強對街道司法所的領導；街道通過資金的支持、資源的供給和協議的簽訂來實現對社區人民調解組織的監督；社區人民調解組織通過業務培訓來實現對居委會調解委員會的引導。不難發現，這種指導關系兼具約束力和建議性。從匯報關系來看，以調解工作為中心，當低一級的組織無法順利地化解民間糾紛時，勢必將層層上報，以動員更廣泛、更權威的行政和司法資源來不斷滿足居民的解紛需求，實現有效的社會治理。

三、社會組織參與城市社區調解的橫向工作網絡

從橫向來看，社區人民調解組織得以良性運轉的一個重要原因是充分調動各種組織資源，尤其是與公安部門及法院形成了良好的協作關系，從而保障了調解工作的有效開展。

其一，社區人民調解組織與公安部門的合作。社區人民調解組織的工作內容之一就是回復“110調解”。以上海為例，這是一項自1999年以來實行的“110公安、司法聯動機制”，主要是處理涉及家庭、鄰里糾紛等引起的傷害案件。當居民撥打110報警后，市公安局隨即便會將報警信息傳送給糾紛發生地的區司法局，區司法局又進一步下傳到街道，街道便委派社區人民調解工作室進行上門調解。調解人員第一時間趕往糾紛現場，首先安撫糾紛雙方的情緒，緩和氣氛。其次，了解糾紛的起因和癥結點，并與到場的民警一起進行實地的調查和詢問。再次，充分發揮調解員的能動性，運用情理法相結合的策略進行勸導，必要時提出中立性、合理化的建議。最后，如果糾紛雙方接受調解，則進一步簽訂協議，將口頭承諾變為文字約定。如果調解不成，則按照公安部門和司法部門的相關規定，進入行政或司法程序。

例如，在一起發生在轎車駕駛員與行人之間的輕傷害糾紛中，轎車在行駛途中遇紅燈停在了斑馬線上，由于停車位置不當，與一名推著兒童車過馬路的行人發生了爭執。駕駛員先動手打了行人，后演化為互相廝打，經司法鑒定駕駛員構成了輕傷。一方報警后，派出所希望雙方在社區人民調解組織的調解下協商解決，否則將按照相關處罰條例，雙方都要實施拘留。民警的“緊箍咒”逐漸讓雙方變得冷靜理性，最終，駕駛員做出了較大讓步，賠償訴求由原先的九萬元降到了五千元，行人也從原先三千元的賠償金額加價到了五千元，雙方當場簽訂了調解協議書，并履行了賠償協議。

可見，這種“警民聯動”機制正是將公安部門的威懾力量與民間調解的柔性力量進行了很好的結合。一方面，調解過程中民警的出場會為社區人民調解工作增加籌碼，在一定程度上起到了“施壓”的作用，使糾紛雙方不敢輕舉妄動，有利于將調解納入法制化軌道；另一方面，社區人民調解工作能夠將公安部門從大量的行政調解工作中解放出來，減輕了基層警力緊張的狀況。因此，將以公安部門為代表的國家行政力量和以社區人民調解組織為代表的社會力量進行整合將會釋放出巨大的社會活力，取得良好的社會效應。

其二，社區人民調解組織與法院的合作。這主要體現在訴前調解和委托調解兩方面。訴前調解針對的主要是未經社區人民調解組織調解而直接向法院起訴的民間糾紛。法院建議糾紛當事人向所在街道的社區人民調解組織申請調解，法院則不再立案。委托調解針對的是個別已經立案，但仍有可能通過人民調解而成功化解的民間糾紛。法院在庭審前，事先征得糾紛雙方的同意后，便可委托給所在街道的社區人民調解組織調解。若調解成功，則由法院制作協議書或由原告申請撤訴；若調解不成功，則法院將繼續審理。

例如，這樣一起發生在Z家與S家的火災賠償糾紛：某小區發生了一場大火，出動了兩輛消防車才將火勢撲滅。起火是由Z家使用的電器插座老化所致，火災造成十多戶家庭受損，其中四戶居民家中財產全部燒毀，其余幾戶家中不同程度過水。而后，七戶居民在社區人民調解組織的調解下簽訂了協議。事后，過水居民S家因不滿賠償金額，向法院提起訴訟，并提出五萬元的賠償要求。法院立案后，進一步調查得知該起糾紛曾得到過社區人民調解組織的調解，調解結果既以損失程度為依據，又考慮到了當事人的賠償能力，為此，法官勸說原告撤訴。最后，S家又向社區人民調解組織提出調解申請，并最終達成了兩千五百元的賠償協議，雙方握手言和。如此，既體現了人民調解公平公正的一面，又體現了人性化的一面。

不難看出，社區人民調解組織與法院的合作帶來了“雙贏”。一方面，法院的支持無疑會增強社區人民調解的權威性，且通過司法部門來宣傳社區調解工作將更容易得到糾紛當事人的信賴和認可，有利于社區調解工作的專業性和規范化；另一方面，法院也可借助人民調解工作建立一個緩沖機制，在很大程度上將法律意志轉化成為具有法律效力的“合意型契約”，如此柔性的調解方式將更有利于維護糾紛當事人的合法權益。人民調解部分代替訴訟調解體現了人民調解的社會性，是構建多元化糾紛解決機制的重要途徑，也順應了我國調解制度的發展趨向。

總之，在橫向關系方面，社區人民調解組織并不是孤立存在的，而是與周圍的行政部門及司法部門緊密相關的。在調解的過程中，各組織各部門有分工，也有合作，有協調統籌，也有具體執行，體現了社區人民調解組織靈活地嵌入到了國家體系中，并發揮著越來越重要的功能和作用。

四、對社會組織參與社區調解嵌入式工作網絡的思考

新制度主義認為，組織生存與其中的環境并非只包括資金、人才、能源、信息等技術性要素，更為重要的是它包含了法律制度、文化期待、社會規范、價值觀念等合法性維度。通過上述的制度安排，社區人民調解組織逐漸編織成了一張以自身為中心，在縱向上以區司法局、街道（司法所）、居委會，在橫向上以公安部門和法院為結點的嵌入式工作網絡。可以看出，社區人民調解組織盡管名義上屬于社會組織的范疇，并以民辦非企業和社團的形式存在，但在實際上已經“焊接”到了國家正式的組織工作網絡中，并成為了其中的一個有機組成部分。除此之外，社區人民調解組織還積極與物業公司、養老院、企事業單位、市級層面的人民調解協會等進行聯系，并在跨區域、跨行業等領域充分發揮著自身能動性，受到了政府及社會的廣泛認可。

這一網絡的形成在實踐中不斷煥發出了創新的活力。一方面，社區人民調解組織將會分擔國家正式組織的工作壓力，將其從紛繁復雜的民間糾紛中解脫出來。但這并不與“服務型政府”的理念和“以人為本”的宗旨背道而馳，相反，則是在治理理論和新公共服務理論的倡導下進行創新型社會治理的新模式，其實質是政府依靠讓渡“劃槳”的職能轉而增強了自身“掌舵”的職能。政府是公共服務的“購買者”和“監督者”，社會組織是“生產者”和“提供者”。這種方式將市場經濟的契約原則和效率精神引入到了社會公共服務領域，并且以簽訂協議的方式來進一步規范雙方的權利和義務，使雙方間具有平等的法律地位，體現了政府從管理到治理的重大轉變，是構建服務型政府的必然選擇。另一方面，社區人民調解組織通過分享國家正式組織的權威來增強自身實力，并將這種能量以“社會自治”的方式釋放出來。治理理念啟發我們：社會力量不僅是國家治理的客體和對象，它有時也可以成為治理的主體，即通過與政府結成伙伴關系來共同分享國家權力，進行社會自治，并最終達到“善治”的目標。如此看來，社區人民調解組織作為典型的社會力量，其嵌入式的工作網絡正是與國家正式組織進行互動合作的最好方式。實質上，嵌入式的工作網絡體系是對調解這項公共管理職能進行了一種重新整合與再分配，期間體現了各組織間的交易往來，由此形成了資源共享和合作共贏的局面。

與此同時，社區人民調解組織與國家正式組織的聯網，也在一定程度上反映出了社區人民調解組織對國家權力依賴性的增強，即社區人民調解組織從原先的民間性逐步演化為了現在的“半官半民”性，其獨立性和自治性也隨之下降。在“社會化”的過程中，人民調解卻在無形之中被“行政化”和“司法化”了，社區人民調解組織越來越靠近國家，而遠離社會。

這樣，我們不得不重新審視社區人民調解組織的“官民兩色”。從官方性來看，主要體現在社區人民調解組織在資金支持和辦公場所及設備的提供方面仍取決于政府，在組織資源和社會資源方面仍依賴于政府，在調解數量及效果方面還需與政府簽訂合同來履行職責。從民間性來講，社區人民調解組織并沒有與基層政府存在上下級的領導關系，因此所受的行政干預較少，一般不會出現行政施壓的現象。此外，社區人民調解組織內部的規章制度、人員管理、財務管理、運行機制等都是自主決定和自我管理的，并可以在法律允許范圍內進行適度的創新，如跨行業、跨區域甚至跨國間的調解，因而又體現了一定的民間性。辯證地來看，官民兩重性將會導致社區人民調解組織花費過多的時間和精力周旋于國家正式組織之間，而忽略了自身服務提供者的身份和價值觀中立的立場。從積極的方面來講，社區人民調解組織正是適應政府與民眾的雙重需要而做出的自我調整，即通過融入“體制內”，并在其中充分發揮自身協調變通的作用，在政府與公眾間形成一個自上而下和自下而上的溝通渠道。因此，新的社會組織不反對國家，而是成為附屬于國家的一部分，充當公民意識發展的培育基地，作為國家與社會的“中介人”。

總之，人民調解的“社會化”是一個似是而非的概念，其實質是“再組織化”，即把職業化和專業化的社區人民調解組織“焊接”到既有的調解網絡當中，并通過一系列制度安排與國家的組織網絡相聯結，在盤活國家治理資源的同時提高人民調解的效能。

五、結語

社區人民調解制度的興起，為社會組織提供公共服務提供了政策支持和制度保障。社區人民調解組織并不是孤立存在的，也并不是對原先調解體系的全盤否定。相反，正是通過增加社區人民調解組織這一環節，充分發揮其嵌入式工作網絡的作用，各種政治資源、社會資源和法律資源得以有效地整合、優化并加以利用，有利于實現社區的自我管理、自我教育、自我服務和自我監督，體現了政府管理基礎上的社會自治。

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