中小城市土地儲備制度存在問題分析

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟的逐步完善，土地作為一種極具價值的資源也進入了市場進行流通以供社會再分配。土地儲備制度應運而生，它對國有企業的改革、防止土地投機、規范土地市場、保障城市化穩步前行、保護城市規劃和土地利用總體規劃的順利進行、增加政府財政收入等方面做出了很大的貢獻。在分析土地儲備制度的深刻內涵基礎上，結合當前中小城市土地儲備制度的實際情況，分析了中小城市土地儲備制度存在的主要問題。以提高土地儲備制度的完善性與合理性為目的，提出了對應的應對策略，為中小城市土地儲備制度的完善提供對應的參考。

關鍵詞：中小城市；土地儲備；土地流轉

城市土地儲備制度的建立就是政府規劃土地市場，盤活存量土地資產，使存量土地順暢進入市場，優化土地資源配置。土地儲備的最初是源于1896年荷蘭政府為了緩解城市人口增長對住房嚴重緊缺造成的壓力，而購買大量土地并在開發前期進行改造，將“毛地”變成“凈地”，再將“生地”變成“熟地”，儲存起來以被政府進行宏觀調控，解決城市建設發展問題。之后瑞典、法國、英國等眾多國家都相繼開始建立土地收購儲備制度，歐洲國家將這種機制稱為“土地銀行”。我國城市土地儲備的建立相對較晚，在20世紀80年代，香港成為我國第一個構建土地儲備制度的地區。90年代中期，在上海、深圳、杭州、青島、南通等城市作為改革試點率先進行土地儲備的實行 。1996年8月，中國第一家土地儲備機構——“上海市土地交易中心”在上海成立；接著，1997年8月，杭州市也成立了杭州土地儲備中心 。隨后，杭州市的這種合理供應土地方式被推廣并得到了全國很多城市政府和土地主管部門的好評，于是，到2004年，全國土地儲備機構數量已達到1700多家。由于我國的土地儲備制度起步較晚，在土地的儲備的外部環境以及內在運作機制和機理尚未理清，各地對制度的事實上處于摸索階段，特別是當前在政府的職能性質定位，土地儲備融資形式，土地儲備資金規模如何確定等問題都將影響著我國城市土地儲備制度的發展；如何在保障土地權益人的相關利益，維護社會穩定的前提下，促使我國土地市場化提高，是我國土地市場化改革的重要問題。因此本文針對我國土地儲備制度中存在的問題加以深入剖析，并提出相應的合理化建議。

一、土地儲備制度的深刻內涵

廣義的土地儲備制度，是指當前我國土地管理方式從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的情況下，土地的使用方式從之前的外延粗放方式向內涵集約型的方向發展，以經營城市、發展城市為基本出發點，將提高城市土地利用率、優化土地的資源配置作為基本目標，采取社會主義市場經濟的宏觀調控作為基本手段，實現土地資產的保值、增值。

狹義的土地儲備制度，是指由城市當地政府授權或者委托的對應機構通過征用、收購、置換、回收、整理等方式，將規劃用地或者分散在其他用地者受眾的土地集中起來，通過政府授權的一系列前期開發之后，結合當地城市的實際發展規劃和要求，采取招標、拍賣、協議等方式將土地再次投入到市場中，其主要目的在于調控城市建設用地的實際需求，具有一定的經營性、微利性特點。

二、中小城市土地儲備制度存在的主要問題

（一）思想觀念滯后。中小城市當前大多只是構建了形式上的土地儲備制度，在土地儲備實際操作過程中并沒有對土地使用機制予以足夠重視。還沒有構建一個以招標、拍賣、掛牌等方式為一體的完善的中小城市土地儲備制度體系。部分中小城市在土地出讓過程中依然以眼前利益或者小集體利益為主，不愿意完全推行土地儲備制度，部分城市甚至還采取傳統方式供地。

（二）市場化運行機制沒有完全建立起來。從屬性上來講，土地是一種具有明顯的異質性的特殊商品，其價格只有在完全的市場競爭當中才能夠得到較為公正、合理的確定。但是，在部分中小城市，依然還存在著“規劃選址、先行定價”的現象，政府行政科室替代執行機構的情況還存在，導致土地經營市場化成為空話，城市存量土地盤活工作依然不能夠正常進行，導致城市土地規劃、使用不能得到完全落實。

（三）城市規劃與土地功能規劃較為落后。部分中小城市在推行土地儲備制度的過程中還沒有完全做好土地的功能規劃工作，因為準備工作不到位，使得土地儲備在推行的過程中出現了一些問題。因為沒有扎實的土地規劃設計作為依據，導致土地儲備對象主體不夠清晰，開發商對土地的開發投資方向不能夠很好的把握，使得其投資意愿不清晰，造成招投標效果不佳等問題。

三、中小城市土地儲備制度問題應對策略

（一）靈活采取土地出租運作方式。當前，土地出租在我國的實際應用還較少，而從土地出租的操作方式上來講，土地出租是一種相對較好的土地出讓方式，通過這種方式能夠有效的抑制國有資產的流失，使得政府能夠從中獲得一定的收益。例如，在土地出租一段時間后，收回再出租時的價格就是以土地新的市場價格為標準制定的，使得政府能夠從中獲得一定的收益。通常使用的土地招標、拍賣、掛牌等方式還不能實現該目的，在該種模式之下，土地增值的收益都被房地產商得到。

在做好前期的土地建設項目規劃工作支持，中小城市通常就能夠將之作為建設項目標的物進行出讓。短期經營或者“出租”的方式在任何中小城市中都較為適應。但是，對于預定房價與土地使用權招標方式相結合的中小城市、經濟發展狀況不佳的城市，該種方式則應該謹慎處理。

（二）合理拓展土地儲備融資渠道。當前，中小城市土地儲備融資中大多以商業貸款為主，需要繼續予以保留。但是，當土地儲備部門從商業銀行獲得貸款時，政府此時還沒有向土地儲備機構發放對應的使用權證。因此，可以在征地文件完整、貸后資金監控合理的情況下，聯合土地部門簽訂監管合作協議，并出具合法的承諾書、承認貸款行抵押權利的基礎上，貸款商業銀行可以預先發放貸款，在土地征用環節完成之后再辦理對應的抵押手續，確保土地出讓之后能夠及時的收回貸款。在當前既有條件還不十分成熟的情況下，中小城市必須克服困難，對土地儲備的融資模式進行創新，實現土地融資主體的多元化，通過成立土地銀行、土地證券公司等方式，構建起土地儲備機構的融資框架，達到抵消因為主觀操作失誤造成的融資風險。

（三）加強土地規劃及經營管理工作。城市土地的經營工作就是根據市場經濟的發展規律，將城市土地所蘊含的巨大產能釋放出來，使得城市土地的資產得到持續增長，能夠為城市的持續發展及建設提供足夠的支撐，帶動城市的持續增值和發展。但是，要注意到，城市土地經營不是單一的“賣地”，而是通過科學規劃、完善管理、精心組織等方式逐步培育市場，實現資源投入到產出的良性循環。在具體的實施過程中，積極貫徹實施國發15號文件，切實保證政府壟斷土地一級市場。對于新增的建設用地，要采取統一規劃、征用、開發、出讓、監管的方式進行管理。對于存量建設用地，則應該積極推動土地的合法、公開流轉。對于城鄉結合部位的農村集體土地，則應該鼓勵其中的部分土地依法流轉，使得其能夠得到充分利用，但是又要防止出現新的供地源頭，從而影響城市土地的整體規劃和經營，保證供地的有計劃性。

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