淺析土地承包經營權與經營權的分離

摘 要：2014年中央一號文件強調“深化農村土地制度改革”，明確提出落實土地所有權、穩定承包權、放活經營權，即土地承包經營權與經營權的分離，再一次推動了農村生產力的大釋放。然而，現行《物權法》和《農村土地承包法》由于存在制度上的不足及一些不當限制，已經不能滿足農村土地承包經營權與經營權分離的需要，迫切需要創新與突破。本文擬從我國現行土地承包經營權與經營權分離相關法律制度入手，分析當前農村土地承包經營權與經營權分離制度存在的問題及完善建議。

關鍵詞：土地承包；經營權

當前，我國只有調整土地承包經營權的法律規范，主要有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《物權法》、《農業法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等。關于土地承包經營權最具有代表性的立法是2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》，詳細規定了土地承包經營權可以流轉。2005年1月，農業部頒布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》；同年7月，最高人民法院發布了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，這兩部法律文件的頒布為進一步規范農村土地承包經營權流轉的行為、維護流轉雙方當事人的合法權益、正確處理農村土地承包經營權糾紛提供了更直接的法律依據。2007年3月，我國頒布并實施了《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），在“用益物權”中規定了土地承包經營權，正式從法律上確立了土地承包經營權的物權屬性，為更開放的土地承包經營權與經營權的分離奠定了法理基礎。

但是這些法律法規與2014年中央一號文件的政策不相適應，甚至有些規定還會阻礙土地承包權和經營權分離的進程。比如對農村土地承包經營權法律性質的界定，《物權法》規定是用益物權的一種，以物權的手段對土地承包經營權進行保護；《農村土地承包法》則對土地承包經營權的流轉給予不完全的物權保護；而《農業法》則對土地承包經營權給予債權保護。還有對于土地承包經營權的流轉是否受限，也存在著自由流轉和限制流轉兩種不同的規定。《農村土地承包法》第37條第1款規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。”該條款對土地承包經營權的流轉予以了一定的限制，即必須征得發包方的同意。而《農村土地承包法》第33條規定：“土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。”同時，第34條還規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”該兩個條款又做出了土地承包經營權可以自由流轉的規定。

結合上述分析，我認為可以在以下幾方面加以努力：

一、修改和完善現有法律法規，適應土地承包權與經營權分離的需要

我國的《農村土地承包法》和《物權法》對農村土地承包經營權的流轉所做的規定，有許多已經不適應土地承包經營權與經營權分離的政策。承包權與經營權分離，從現有的法律制度來看，明顯有違背了《物權法》中的物權法定原則。因為物權法定原則指的是物權的種類和內容直接由法律規定，任何人不得私自創設物權。

二、加強對農民承包權的保護，降低經營權抵押的風險

土地承包權與經營權分離后，經營權注重的是實現農地經濟價值，承包權則關注農民生存保障問題。分離后的承包權，關系到農民最后的生存保障和集體經濟組織的穩定，因此維護和穩定農民的承包權的至關重要。中央農村工作領導小組成員兼辦公室主任陳錫文說“給農民確權登記頒證是讓他有個法律憑據，受到保護。” 為農村土地承包經營權進行確權登記頒證，是建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度的基礎和前提。

三、明確規定不得改變土地的農業用途，保障國家糧食安全

一直以來，我國都存在人多地少的矛盾，加上耕地總體質量不高，土地資源嚴重不足。2014年中央一號文件允許非農業身份主體攜帶資本進入農地，雖對我國農業的現代化發展有重要的促進作用，但也出現了工商資本借機兼并農地，造成了農業用地“非糧化”、“非農化”的現象 。因此，國家設計土地承包經營權與經營權分離的制度時，應明確規定禁止改變農地用途，諸如建高爾夫球場、跑馬地等高檔娛樂設施，以免造成耕地的流失或者破壞。可以建立健全對取得土地經營權的非農業主體進行資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監管；定期對租賃土地企業的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查，及時查處糾正違法違規行為等。還可以規定繳納一定數量的保證金，如果沒有堅持農地農用的原則，進行農業生產，就不退還保證金。

將我國土地承包經營權與經營權分離法定化，可以更好地穩定農村土地上的權利義務關系，維護農民的利益，防止耕地的大量流失，可以更充分、有效、合理地利用我國有限的土地資源。同時，土地承包經營權與經營權分離制度的法律完善也應以權利為本位，既要尊重農民意愿，保護農民利益，也要保護土地經營者的利益，從而實現物盡其用，提高土地的利用效率，維護我國的糧食安全。