我國礦業廢棄土地復墾問題及對策

摘要：我國礦業廢棄土地復墾雖在法律上作出了明晰規定，但從實際情況看，復墾率對于損毀土地的數量以及速度相差甚遠。文章從管理機構、復墾責任主體、資金、技術標準、復墾目標五個方面對政策進行了分析，剖析了國家層面向地方層面政策落實過程中存在的問題，以解決問題為目的，為我國礦業廢棄地土地復墾政策的優化提出了策略參考。

關鍵詞：礦業廢棄地；土地復墾；政策

通過對我國礦業廢棄土地復墾政策發展過程的梳理，我國土地復墾率僅僅從1980年代的1%提升到2011年的25%，復墾率對于損毀土地的數量以及速度相差甚遠[1]。因此，通過從國家層面到地方層面進行研究總結，分析土地復墾相關政策現狀及不足之處，得到優化策略，為土地復墾提供參考意見。

一、我國礦業復墾土地存在主要問題

通過對我國礦業廢棄土地復墾政策分析，我國礦業廢棄土地復墾在發展過程中主要存在5個方面的問題。

（一）未建立專門的復墾管理機構。分析發現，國家和地方出臺的文件雖都提出了由國土資源部門主管或負責、其他單位配合復墾工作，但未建立專門的復墾管理機構。機制的不健全導致了土地復墾過程中的缺位、交叉和多頭管理，主要表現在組織職能不清晰，責任不明確，管理不完善等。

（二）地方政策差異導致責任轉移。在土地復墾責任主體的認定上，不同地區對國家政策落實有不同的具體辦法，一些地方在落實上出現了政策上的偏差，導致了責任主體的轉移，隨著責任主體的轉移層層轉移，逐步減弱至消失。

（三）復墾資金規定不完善。分析礦山環境治理恢復保證金發現：一是各地對保證金收取形式單一、標準不一致、返還程序不明；二是目前政策中規定的土地復墾費支取與復墾驗收是否達標未掛鉤，對復墾義務人約束力不強；三是歷史遺留損毀土地復墾資金的渠道未明確，難以保障歷史遺留損毀土地的復墾。

（四）土地復墾技術標準更新緩慢。隨著煤炭技術的發展，現有技術標準與生產工藝出現了嚴重的不相適應情形和多樣化的特點[2]。從1995年頒布的試行技術標準到2013年新標準出臺，近20年的時間里，復墾技術標準并沒有隨著時代發展和土地復墾實際快速更新。

（五）缺乏生態目標下的政策導向。近幾十年來，我國對礦業廢棄地的復墾后用途的確定，從最初的優先復墾為耕地，逐步拓展為“因地制宜”的復墾。但實際中仍更多考慮的是復墾為耕地進行農用或者復墾后用作建設用地，缺乏生態目標下土地復墾的政策導向，缺乏對生態敏感性較強區域和生物多樣性的考慮。

二、我國礦業復墾土地對策及優化策略

結合問題和當前政策，對我國礦業廢棄土地復墾提出以下6個方面的優化策略。

（一）加強系統化法制建設。土地復墾工作要堅持長期性，就必須進行法制化建設。建議：1、對現有法律法規中比較寬泛與模糊的條文進行修訂；2、政策縱向上要保持一致，加強政策的執行力度[3]。3、要以法律法規作為保障，解決好征地遷村、土地賠償、土地流轉、相關利益主體的博弈、生態環境、居民生活保障等各方面的問題。

（二）建立專門的土地復墾管理機構。國家層面應建立一個專門的礦業廢棄地土地復墾管理部門，并且在省、市、縣建立專門管理部門，配備專業人員，負責其行政區域內的土地復墾工作，做到層層分解任務與目標，形成市、縣（區）、鎮（街道）、村的分級管理，責任落實到位、分工協作緊密、資金投入到位，制定切實有效的監督檢查制度。

（三）地方政策約束復墾責任主體。煤礦企業是損毀土地的主體，理應成為土地復墾的責任主體。地方政府在制定或修訂政策時，應當以國家政策的原則為指導，確保與國家政策不沖突；應結合當地實際情況，明確約束復墾責任主體，確保更順暢的實施監管。

（四）完善土地復墾資金制度。在土地復墾資金制度完善上，應做好以下幾個方面：1、建議將土地復墾費用的提取從復墾前改為復墾后，作為激勵措施，當土地復墾義務人在獲取采礦許可證時預先繳存費用，復墾后土地驗收合格后，分階段將收取的費用返還。2、針對我國目前僅以繳存現金的單一形式，借鑒國外的經驗，統一保證金繳存標準與數量，既能減輕礦山企業壓力，又有利于企業之間競爭，也能讓企業自愿進行土地復墾。3、應當將土地復墾與生產工藝結合起來，鼓勵社會投資參與，通過“誰投資、誰受益”的方式來提高土地復墾的效率和質量，經過驗收合格的土地可以用于置換等量新的用地指標，作為其復墾的激勵措施。4、建議通過拓寬資金渠道的方式，提高歷史遺留損毀土地的復墾，如從資源補償稅、土地出讓金、新增建設用地有償使用費等費用中，抽取部分資金，建立專門的歷史遺留損毀土地復墾專項基金，穩定復墾資金渠道。

（五）擴展土地復墾目標。在政策的制定上，對未來礦產資源的開發對土地以及環境破壞預測的基礎上，應該充分考慮土地復墾目標在周邊環境的影響。復墾后的土地用途不僅包括農用地、娛樂用地、水利及水產用地、商業用地等，而且還應包括復墾為森林、牧草地、野生物棲息地等，因此，土地復墾目標應由恢復到“可供利用的狀態”并側重為復墾為耕地拓展為恢復土地期望的利用價值與保護生態環境。

（六）及時更新技術標準。應當進一步加強與經驗豐富的國家建立交流與合作關系，建立與煤炭開采的發展向適應的技術標準。應鼓勵高校科研機構注重土地復墾學科與礦產學、生態學、土壤學、地質學以及經濟學等學科之間的相互融合，以此強化土地復墾基礎理論及技術方法的創新與應用研究，并將其應用到技術標準的制定上。

三、結束語

礦業廢棄土地的復墾除在文中6個要素上不斷完善更新外，最主要的是要調動公眾的參與熱情，將被排除在政治、經濟之外沒有權力的公民綱入到政府的決策之中，形成一種機制。對參與者賦予權利，使利益相關者特別是農民等群體能夠真正參與到礦區土地復墾工作的全過程，從而實現土地復墾工作的公平、公正、合理及有效性，確保礦區土地復墾工作能夠順利進行。

參考文獻

[1]胡振琪等.中國土地復墾與生態重建20年：回顧與展望[J].科技導報，2009，27（17）：25-29

[2]劉撫英.我國礦業城市工業廢棄地土地更新利用現存問題與規劃對策研究[J].現代城市研究，2011，（02）：57-65

[3]張晶.我國礦區生態環境修復法律制度研究[J].環保科技，2007，14 （01）：13-15