中期財政規劃：概念、理論及框架設計

中期財政規劃對支出的限制以及銜接預算與政策的作用，現在被廣為推廣。建立中期財政規劃具有全面深化財政改革的重大意義，本文從論述中期財政規劃的概念出發，梳理了中期財政規劃的理論淵源以及支出框架，以期對我國財政改革方面有參考價值。

一、中期財政規劃的概念

中期財政規劃的概念在學術界里尚未形成確切表述，中期預算、中期支出框架、中期財政計劃、多年預算、滾動預算是國內外文獻中通常的表述。

（一）學術界：白彥鋒、李燕定義為\"中期預算\"，他們認為通過超越經濟周期來使得財政中長期平衡的一種計劃，用來彌補傳統年度預算的缺陷。張學誕定義為滾動式中期財政計劃，又可稱為\"滾動預算\"、\"跨年度預算\"。3～5年為滾動式中期財政計劃的期限，一年更新一次，著重對政策變化進行調整。

（二）財政部將其定義為\"中期財政規劃\"：中期財政規劃是根據社會經濟發展狀況對財政總體收支進行調整，研究財政收支政策，確保主要財政政策相對穩定，是中期預算的過度形式，使中期財政規劃逐步過渡到中期預算上，以三年滾動財政規劃編制為操作。

（三）世界銀行將其定義為中期支出框架：中期支出框架是指通過采用財政目標、財政收支預測、根據決策制定政策以及組織程序數據等手段來加強年度預算，實現政府預算動態平衡，改變預算程序中的支出動機。

綜上，雖然研究相關的文獻眾多，并且中期財政規劃已被廣泛應用，但是學術定義以及概念范圍仍然存在分歧，中期財政規劃仍無統一的標準。采用中期財政規劃的各個國家所面臨的經濟政治環境背景不同，從而導致了概念尚無統一標準，關于中期財政規劃的建議更多偏向于概念而很少操作性。除了非洲的其他國家，只側重于中期財政規劃的某一方面，非洲則是全方位實施中期財政規劃。

二、中期財政規劃的實行

中期財政規劃實施是一個階段性過程，新政策實行都是建立在前一個政策執行基礎之上。一些國家全面實施中期財政規劃，其工作量巨大，涉及范圍之廣，成功可能性極低。因此，中期財政規劃通常被分成幾個階段實施，只有確立了每個階段的目標，才能夠完全建立中期財政規劃。據此，中期財政規劃階段可以分為三個：確定財政總量限額；確定部門限額；預算改革轉變為行動層面。

三、中期財政規劃的框架設計

（一）層次和形式。建立全方位中期財政預算步驟，一般包括：1.制定中期宏觀經濟預測，闡明影響宏觀經濟總量的因子；2.中期財政目標的確定，揭示中長期政府戰略優先順序；3.限定財政總量支出，根據以往財政數據信息確定收入、債務、支出，借款總限額；4.制定中期財政規劃框架，編制與中期緊密聯系的年度預算。

（二）涵蓋范圍。在歐盟國家中的拉脫維亞，中期財政規劃期限為5年，其他歐盟國家的中期財政規劃時間跨度則為3～4年。從涵蓋范圍看，澳大利亞與新西蘭的中期財政規劃主體是行政機關，其他部門補充預算信息材料。

（三）編織方法。以經濟預測為基礎。中期財政規劃主要以稅收收支預測為主，其中還包括對消費價格指數、實際GDP、就業率等的預測，每個財政年都要預測經濟數據兩次。以政府政策戰略為導向。新西蘭的政策目標是在2014～2015財政年度內恢復盈余，并且戰略規定將經債務不高于GDP的20%。因此，新西蘭的中期財政規劃所采取的措施是在兩年內恢復盈余。以政府政策優先順序安排收支。澳大利亞各個部門將自己部門財政年度內的優先財政支出安排申報給上級部門，由內閣少數要員審議。以基線預測為核心方法。結合當年的物價水平、收支政策、經濟發展、行政成本等為預測基礎，融入客觀因素如人口變動等測算中期財政規劃年度的收支情況。

（四）編織程序。編織中期財政規劃框架的階段分為：制定戰略階段；更新財政經濟數據階段；預算計劃階段；預算決策階段；預算文件產生階段以及立法階段。

引入中期財政規劃框架，能起到對財政約束作用，提高財政資金使用效率，加深財政改革。針對我國中期財政規劃有三種戰略選擇：建立自上而下的預算、完善自上而下的預算以及確定部門優先支出限額。

（作者單位為云南財經大學財政與經濟學院）