淺議政策性金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的研究

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府主導(dǎo)的金融組織方式，在不同的國家和不同的時期，這種組織方式的地位也有所不同。政府主導(dǎo)的金融也就是政策性金融，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了政府的作用，時常可以視為集中提供的方式。

一、政府主導(dǎo)金融的主要特征

一是直接的政府干預(yù)和行政手段則是政府導(dǎo)向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策導(dǎo)向和政府干預(yù)，其主要目標(biāo)更多的是社會利益，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，其成交價格并不直接由交易各方通過市場決定，而是參照市場的交易價格，更多的是政府從各方的利益和社會目標(biāo)綜合考慮，再確定各方都能接受的一個價格，并且政府時常對這種交易進(jìn)行補(bǔ)貼。這些交易在市場機(jī)制下通常是難以形成的，而政府及政策的作用是對交易各方的利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以達(dá)成交易。二是政府導(dǎo)向的金融另一特征就是設(shè)定了一些特定的參與群體。市場的一個重要特征是無歧視原則，無論是誰，只要是合法的都可以在市場上進(jìn)行公開的交易，個體的特征被忽略，只有是否具有購買力和持有貨幣才是決定交易是否達(dá)成的先前條件。而政策導(dǎo)向的金融則對參與的主體限制較多，因而涉及的范圍相對較為狹窄。三是政府和政策導(dǎo)向的金融還具有在短時期內(nèi)發(fā)揮重要作用的特征。政府和政策導(dǎo)向金融是為少數(shù)群體提供帶有政策目標(biāo)的非市場競爭性的金融方式。政府和政策導(dǎo)向的集中方式在短時間內(nèi)能夠較快形成對資源的恰當(dāng)配置，短時間內(nèi)效率較高，特別是在某些特定的時期，比如經(jīng)濟(jì)不景氣的時期，政策導(dǎo)向的金融可以在短時間內(nèi)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，在短時間內(nèi)為有政策意義的項目提供資金信貸，從而緩解經(jīng)濟(jì)周期的影響。

二、我國農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問題

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府保護(hù)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具，在農(nóng)業(yè)建設(shè)中具有獨特的優(yōu)勢。在我國農(nóng)業(yè)政策性金融主要為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，起步較晚，發(fā)展不足，支農(nóng)功能不強(qiáng)。農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸支農(nóng)存在的問題。一是涉農(nóng)貸款投放領(lǐng)域較為集中，增長慢，投放結(jié)構(gòu)不合理，有待調(diào)整。二是涉農(nóng)貸款中包含有一定量的非農(nóng)業(yè)貸款。農(nóng)發(fā)行的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款中，包含有不少非農(nóng)業(yè)貸款，這些貸款由于不是真正的農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民從中受益很少。三是信貸管理模式陳舊，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。沿用傳統(tǒng)的等客上門申請貸款方式，對農(nóng)村企業(yè)的主動調(diào)查了解不足，未建立客戶資源庫，缺乏對優(yōu)質(zhì)客戶的主動營銷和量身服務(wù)。此外，在貸款審查上過于重視形式要件，講究審查書面材料，往往忽略企業(yè)的實際生產(chǎn)經(jīng)營情況，發(fā)展前景，傳統(tǒng)的逐筆審貸方式也很難適應(yīng)小企業(yè)貸款資金需求一次性量小、頻率高的特點。

三、策略建議

（一）堅持政策性銀行性質(zhì)

無論從我國國情出發(fā)，政策性銀行發(fā)展實踐，還是借鑒國際經(jīng)驗，在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國仍需要農(nóng)業(yè)政策性金融，農(nóng)發(fā)行必須堅持政策性銀行的性質(zhì)。一是解決“三農(nóng)”問題的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，決定了農(nóng)業(yè)政策性金融是不可或缺的。二是農(nóng)發(fā)行十幾年的發(fā)展實踐證明，農(nóng)業(yè)政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是堅持政策性銀行性質(zhì)，有利于充分利用WTO綠箱政策加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。在 WTO綠箱政策范圍內(nèi)，發(fā)揮政策性金融的作用，也是國際通行做法。四是上述國際經(jīng)驗表明，許多國家包括發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)不僅長期存在，而且一直發(fā)揮著重要作用。

（二）明確職能定位

隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，為切實強(qiáng)化金融支農(nóng)，有必要進(jìn)一步明確和完善農(nóng)發(fā)行的職能定位和業(yè)務(wù)范圍。現(xiàn)階段，農(nóng)發(fā)行的職能應(yīng)定位是：忠實體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖，以國家信用為基礎(chǔ)，大量籌措歸集支農(nóng)資金，承擔(dān)國家確定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)，按現(xiàn)代銀行的體制機(jī)制運作，專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)政策性銀行，成為政府支農(nóng)的有效金融工具，引導(dǎo)社會資金回流農(nóng)村的主要載體，農(nóng)村金融的骨干和支柱。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的需要，應(yīng)將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到所有涉農(nóng)領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化支農(nóng)功能，切實增強(qiáng)農(nóng)發(fā)行服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。中長期，應(yīng)逐步將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍從單純的信貸領(lǐng)域擴(kuò)展到信貸、保險、擔(dān)保、投資、租賃等多個金融服務(wù)領(lǐng)域，為“三農(nóng)”發(fā)展提供全方位的政策性金融服務(wù)。

（三）建立健全法律保障

目前應(yīng)加快政策性銀行立法步伐，盡快制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例。通過條例或立法，明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)性質(zhì)、經(jīng)營管理體制、外部監(jiān)管與扶持政策等，確保農(nóng)發(fā)行依法合規(guī)經(jīng)營，監(jiān)管部門依法監(jiān)管。同時，建立符合農(nóng)業(yè)政策性銀行特點、有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式和考評體系，完善外部激勵約束機(jī)制，調(diào)動農(nóng)發(fā)行經(jīng)營管理的積極性。

四、結(jié)語

目前，我國農(nóng)村金融改革和政策性銀行改革不斷深化，農(nóng)發(fā)行的體制機(jī)制與現(xiàn)代銀行的要求還有不小的差距，支農(nóng)功能還不能完全適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，這些都需要在進(jìn)一步的改革發(fā)展中加以解決。深化農(nóng)發(fā)行改革，必須明確農(nóng)發(fā)行的定性定向定位問題，著力解決制約農(nóng)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制等因素，真正把農(nóng)發(fā)行辦成發(fā)展空間合理、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、服務(wù)功能齊全、經(jīng)營管理規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制健全、操作手段先進(jìn)、具有可持續(xù)發(fā)展能力、支農(nóng)功能完善的農(nóng)業(yè)政策性銀行，切實發(fā)揮在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

（作者單位為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行邢臺分行）