京津冀協同發展視域下的北京流動人口發展趨勢

2015年4月30日中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》， 7月11日，中共北京市委十一屆七次全會表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關于貫徹的意見》。8月23日，新華社刊登對京津冀協同發展領導小組辦公室負責人專訪，全面解讀了京津冀協同發展戰略，指出京津冀合作總體思路和戰略路徑，是以中央規劃綱要為依據，以三地的共存共興共榮為動力；北京為主，天津為輔，京津互動，河北為腹地；以構建京畿大首都圈為要，環首都近圈合作為先；逐漸推至京津冀全域，最終實現區域高水平、一體化、可持續發展。這一戰略的實施將對北京各方面產生深遠的影響。

京津冀協同發展中的流動人口走向備受關注

近年來，人口問題已經成為事關北京市發展大局的重大戰略性問題，是影響北京市經濟社會發展的關鍵因素。1949年，北京地區常住人口總量只有420.1萬。進入21世紀，北京市常住人口規模進入高速增長期，2000年人口為1363.6萬，2014年已達到2151.6萬。2000-2014年14年間人口凈增788萬，年均增長56.3萬人，相當于每年增加一個中等城市的人口。北京市以0.17%的國土面積容納了全國1.58%的人口。隨著人口規模的增長，北京市人口增長與資源、環境承載能力之間的矛盾更加尖銳，在協調人口發展與經濟轉型、資源平衡、環境保護、公共服務和城市安全等關系方面面臨一系列重大考驗。

北京20世紀70年代初總和生育率（TFR）已降至更替水平2.1以下，比全國提前20年完成高生育水平向低生育水平的轉變。2010年，北京的總和生育率僅為0.707，為極低的生育水平。北京人口規模的增加主要是人口遷移的結果，尤其是流動人口的增長占到了北京人口增長總量的6成以上。1995年，北京市流動人口只占常住人口的15%；2014年，半年以上流動人口已達到818.7萬，占到常住人口的38%，如果加上半年以下的流動人口，占比在40%以上。

京津冀協同發展戰略不僅將為北京帶來前所未有的發展機遇，更有助于京津冀三地優勢互補、互利共贏，有序疏解北京非首都功能。那么，京津冀協同發展戰略實施到位之后，流動人口的規模和結構是否發生變化？將會發生哪些變化？這些是京津冀戰略的設計者和實施者非常關注的問題，也是社會和民眾希望了解的問題。

了解流動人口特征是判斷流動人口變動趨勢的基礎

流動人口在北京聚集有著深刻的社會經濟原因，也有其存在和發展的客觀規律。對京津冀三地流動人口特征進行比較分析，有助于我們更深入地了解社會經濟狀況與差異，判斷北京流動人口的發展趨勢。

國家衛生和計劃生育委員會自2009年起每年進行全國流動人口動態監測調查，調查對象為調查前一個月前來本地居住、非本區（縣、市）戶口且年齡在15-59歲的流入人口。在2014年的調查中，京津冀三地跨省流動人口樣本規模分別為7998、5998和2187。據這項調查來看，北京流動人口呈現以下特征：

與天津和河北相比，北京流動人口呈現更年輕化的特征。2014年，北京15-59歲流動人口的平均年齡為32.41歲，顯著低于天津的33.43歲和34.69歲，年齡中位數分別為31.11歲、32.57歲和34.69歲，也就是說，北京15-59歲的流動人口中，年齡在31歲以下的占了一半。三地年齡結構的差異在一定程度上反映了三地社會經濟發展活躍程度的不同，北京的社會經濟發展活躍度較天津、河北更高，吸引力更大，能吸引到有遷移優勢的更為年輕的流動人口。

北京的城城流動人口比例約占三成，大大高于天津和河北。按照戶口性質的不同，我們將農業戶口的流入人口稱之為鄉城流動人口，非農業戶口的流動人口稱之為城城流動人口。比較而言，城城流動人口在文化素質上有著明顯優勢。在京津冀三地流動人口中，盡管鄉城流動人口都占大多數，但北京的城城流動人口占到全部流動人口的30%，大大高于天津的13%和河北的14.9%，可見北京在三地之中具有更高的社會經濟發展水平，其“首都”區位優勢能夠比天津、河北兩地吸引到更多的城市人口。

北京流動人口受教育年限明顯超過天津和河北。2014年，京津冀15-59歲流動人口中，平均受教育年限分別為11.6年、9.8年、9.4年，北京比天津、河北多2年。北京大專以上學歷的流動人口占比高達30%，大大高于天津的11%和河北的8.8%，高素質流動人口的占比在全國首屈一指，構成北京建設和發展的重要力量。

北京流動人口就業行業以傳統服務業為主。在國民經濟的19個就業行業中，北京市15-59歲流動人口以從事批發零售業、住宿餐飲業和社會服務業等傳統服務業為主，三個行業相加占到50.1%。以往研究表明，北京流動人口的遷移軌跡與戶籍人口聚集趨勢高度重合，顯示了流動人口就業行業的附著性和當地戶籍人口對流動人口的需要剛性。2014年，京津冀三地第二產業產值的比重分別為22.3%、50.6%和52.2%，而流動人口第二產業就業比例分別為21.4%、49.4%和51.1%，這從一定程度上反映了流動人口的行業就業結構和三地的產業結構是同頻共振的。

城鄉結合部地區聚集北京六成以上流動人口。遷移研究顯示，流入城市的流動人口更傾向于在城鄉結合部以業緣、鄉緣和血緣聚集而居。北京流動人口聚集區有兩個一半的特征：一是聚集區流動人口占全市流動人口總量的一半以上，二是流動人口占聚集區實有人口一半以上。2013年，北京79個城鄉結合部地區的鄉、鎮、街道聚集了490.3萬常住流動人口，占流動人口總量的60%以上，這些地區也是北京市社會問題和矛盾集中之地，存在違章建設肆意蔓延、非法經營屢禁不止、 公共安全事件頻發、生態環境日益惡化、公共服務資源短缺等諸多問題。同時，隨著北京城市發展新區的快速發展，流動人口聚集區正以同頻的速度向周邊擴展。

京津冀協同戰略實施后流動人口走向趨勢的判斷

近期，京津冀明確了各自的功能定位與產業分工。北京市定位為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心；天津市定位為全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區；河北省定位為全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區。如果京津冀協同戰略實施到位，將給三地的產業結構和社會發展帶來重大變化，流動人口也必將隨著三地功能和產業結構調整發生改變。可以預見的變化主要有：

北京非首都功能疏解帶來北京流動人口數量和結構的變化。疏解非首都功能主要包括兩個方面，一是疏解相對低端、低效益、低附加值的經濟部門；二是調整由非市場因素決定的公共部門。以往研究發現，北京流動人口流動軌跡與戶籍人口的遷移軌跡高度相關，隨著北京行政機關東移和央企、醫療、教育機構外遷，以傳統服務業為就業行業的流動人口將會追隨著戶籍人口的變動軌跡而變動，呈現出與功能布局相一致的新的流動人口分布態勢。

京津冀協同發展戰略中，河北的發展是關鍵。盡管河北現在仍然是京津兩地流動人口的主要來源地，但隨著京津冀的協同發展和產業結構調整升級，河北的功能定位明確為全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區。河北將重點打造現代產業園區，把京津的服務需求轉化為河北的服務產業優勢，這一定位會使河北得到前所未有的發展。隨著就業機會的增加，就業人口會發生以下變化：一是那些原本打算流向北京、天津以尋求更好發展的河北人可能會改變其流動意愿而原地就業；二是相當一部分在京的河北流動人口會返鄉就業； 三是如果京津冀出臺相關的公共服務政策，相當一部分北京、天津城市人口通過居住、工作等方式會變為河北的跨省流動人口。

值得一提的是，這些變化是在切實落實京津冀發展戰略的基礎上才能完成。在20世紀80年代中期，中央就提出了京津冀戰略規劃。在本世紀初，為配合北京市新的功能定位和天津濱海新區大規模建設，通過著名的“廊坊共識”，提出了在公共基礎設施、資源和生態環境保護、產業和公共服務等方面加速一體化進程的愿望。但是由于種種原因，京津冀地區一直沒能像珠三角和長三角那樣在市場力量的推動下得到很好的均衡發展。只有破除阻礙區域人口和要素自由流動的體制壁壘和制度障礙，才能切實推進這一戰略的實施，也才能真正改變三地流動人口數量、結構和布局，使之更適應經濟社會的發展。

流動人口的變與不變及應對

流動人口的規模和結構會變，人口大量流入的問題不會變。隨著非首都功能疏解等協同發展戰略規劃項目的實施，北京流動人口在就業結構、人口素質和規模上會發生變化。但是，北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的四個定位依然會吸引全國乃至世界的各類優秀人才匯聚，這些優秀人才相當一部分是高素質的流動人口，與此同時，為優秀人才提供生活服務的流動人口也會繼續大量流入，依然會以業緣、血緣和地緣關系聚集而居。

流動人口流入及聚居的區域和范圍會變，流動人口服務管理的艱巨性不會變。隨著京津冀協同發展戰略的實施，各區縣產業結構和功能定位逐步實施到位，流動人口的流入區域和聚集的范圍會發生變化，城市發展新區會替代城市功能拓展區聚集更多的流動人口，但是各區縣流動人口的服務和管理的艱巨性不會發生變化，新的人口結構和類型會帶來新的管理難點，必須吸取以往的經驗教訓，做好預警，以備變化。

流動人口服務和管理的模式要變，以人為本的服務宗旨不會變。隨著流動人口的規模、結構和素質的變化，相應的服務管理的手段和模式也會變。要注重流動人口的居住、就業、日常生活、社會支持、社區歸屬、城市社會融入等多方面的利益訴求，綜合運用行政、法律、稅收、規劃、市場、福利、信息等各種手段，以實現人口有序管理。

流動人口既貢獻于北京的經濟社會發展，又改善了北京的人口結構。讓流動人口共享北京城市發展成果，推動社會公平正義，才是真正意義上的以人為本，而不是僅僅以戶籍人口為本。在京津冀協同發展的戰略下，政府各部門形成合力，努力實現流動人口經濟立足、社會接納、身份認同、文化交融的一體化發展，并成為和諧社會的重要組成部分，應是我們努力的目標。

（作者單位：中共北京市委黨校北京人口與社會發展研究中心）

責任編輯：申 潔