預算修正議案：尋找公共利益的平衡點

徐楓

中國現行的法律、法規對人大的預算修正權沒有明確的規定，人大在表決預算草案時，只有“整體否決”或“整體通過”兩種選擇。如何加強人大預算審查監督？浙江溫嶺市預算修正議案制度，呼應了人大代表的資源申請，調整了政府的預算安排，優化了預算的支出結構，使人大的預算審查監督權進一步發揮了作用。

公共預算的審查監督是人大及其常委會的一項重要職權。浙江省溫嶺市新河鎮率先在全國試水的預算修正議案，優化了預算的結構，使資金的安排更加貼近民意，也使人大這一掌握國庫的核心權力真正發揮了作用。

中國鎮（鄉）人代會中的

預算修正議案

2005年7月，在民主懇談與預算相結合的過程中，浙江省溫嶺市新河鎮啟動了參與式預算改革，在人代會召開之前增加了半天時間專門用于預算初審懇談。

新河鎮預算修正議案的程序由提出、辯論和表決三個階段組成。在經過前期預算初審民主懇談會，政府聽取代表們的審議意見并進行修改之后，如果仍有不同意見的，在人大主席團規定的提交議案截止時間之前，通過5 名以上人大代表聯名，可以提出預算修正議案。

預算修正議案必須對所提議案的案由、案據和具體方案作出說明，其修正的權限包括削減、否決或增加某項預算的收支。其中要求增加某項預算的議案，必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算的整體平衡。

預算修正議案提出之后，經人大主席團審查決定是否提交人代會全體會議表決。在表決之前，還要組織全體代表對即將付諸表決的修正議案進行集中辯論，由領銜代表向大會說明案由，讓支持者和反對者的觀點充分展示。最后，全體會議投票表決預算修正議案，獲得出席全體會議代表過半數贊成即為通過，預算修正議案通過之后，鎮政府就必須按此對整個預算作出修改。

2006年是新河鎮人大代表行使預算修正權的第一年。當年，人大代表共提出8 件預算修正議案，其中6 件由于格式不規范、沒有涉及到具體金額的調整、與預算內容無關等原因，被作為普通意見處理。僅有兩件可提交表決，一是由趙敏華代表領銜提出的“把計生四項手術及外出調查經費100 萬元中減少50 萬元，增加對農村村莊整治50 萬元”；二是由陳元方代表領銜提出的“垃圾清運經費追加50 萬元，在鎮預備費中劃撥” 預算修正議案，提交大會表決，并均獲全票通過。

中國市（縣）級人代會中的

預算修正議案

在全面總結新河和全市各鎮預算修正議案經驗的基礎之上，2015年，溫嶺市人大又進一步在市（縣）級人代會上試行預算修正議案。

2015年3月8日，在溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議預備會議上，通過了《預算修正議案處理辦法》，該處理辦法共有十七條具體規定。

1、第四條規定了基本要求。代表提出預算修正議案，應當符合法律、法規的有關規定，遵循統籌兼顧，勤儉節約，量力而行，講求績效，確保重點，收支平衡的原則，優先保障民生項目。

2、第五條規定了基本條件：由代表十名以上聯名向市人民代表大會提出；內容屬于市人民代表大會預算審查職權范圍內的事項；要求列入市人民代表大會會議議程的事項。

3、第六、七條規定了基本內容。

4、第八條規定了時間要求。預算修正議案應當在大會會議期間提出，由各代表團在大會規定的議案截止時間前送交大會秘書處。

以上第四條至第八條都屬“條件修正”，構成了對預算修正的約束條件。其中第四條是法理方面的要求；第五條是意見充分性方面的要求；第六、七兩條是資源有限性方面的要求；第八條是時間方面的要求。

5、第十、十一、十二、十四、十五條規定了基本程序。

在溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議上，共收到代表10人以上聯名提出的預算修正議案9件，內容涉及：太湖水庫清淤、白龍潭水庫凈水廠及管線建設、礁山港漁用碼頭建設等方面。經計劃預算審查委員會審查，大會主席團研究，建議將林于法等12名代表提出的《關于要求增加城鄉交通治堵經費的預算修正議案》作為大會預算修正議案，其余8件預算修正議案改作預算審議意見處理。

2015年3月13日，溫嶺市十五屆人大四次會議舉行全體會議，票決通過了《關于要求增加城鄉交通治堵經費的預算修正議案》。

2016年3月24日，溫嶺市人大常委會組織住房和城鄉建設規劃局、交通運輸局、城市管理行政執法局等部門（單位）負責人專程到市治堵辦專題調研。大家一致認為：2015年預算修正議案調增的交通治堵項目經費500萬元，重點用于交通治堵嚴管區域、嚴管路段整治、停車設施建設、公交優先、新建咪表車位、假日交通優化等，改善了交通硬環境，取得了一定成效。

鎮（鄉）與市（縣）預算

修正議案的比較研究

1、對不符合基本要求的預算修正議案的處置

預算修正議案的提出，有時會出現不符合基本要求的現象，譬如：格式不規范、沒有涉及到具體金額的調整、與預算內容無關等。這在鎮（鄉）一級試行時，經大會主席團審查，對不符合基本要求的，被作為普通意見處理，不列入大會票決。而向上延伸至市（縣）一級時，則明確規定：退回代表，由代表決定修改后提出，或撤回。

2、辯論程序的設置

自2008年起，鎮（鄉）一級在預算修正議案票決之前，還增加了辯論這一程序，先由領銜代表向大會說明案由，然后讓支持者和反對者充分辯論，并允許領銜人撤回議案。這有利于與會代表在投票時更好地把握自己的態度，使投票更具理性。

而這在溫嶺市《預算修正議案處理辦法》上沒有明確的規定，只是提到：領銜代表應當采取適當方式，使參加聯名附議的代表了解預算修正議案內容。這可能與會議的規模有關。溫嶺鎮（鄉）一級的人大代表，人數一般在100人左右，而溫嶺市的人大代表則達到將近400人。

3、提交大會票決的修正議案多少才是合適的

無論鎮（鄉）還是市（縣）一級，都設置了經大會主席團決定修正議案是否列入大會議程這一程序。當預算修正議案的門打開之后，往往會出現擁擠的“排隊”現象，需要有一個“過濾”裝置，這是必要的。問題在于多少才是合適的？多了便會有兩個顧慮：時間和精力夠不夠？會不會對整個預算造成“傷筋動骨”？從實踐來看鎮（鄉）一級一般是選擇2至3個，這次溫嶺市一級是9個當中選了1個。

沒有預算修正議案制度，代表提出的預算意見往往得不到足夠的重視，而有了這項制度，符合要求的修正議案提出來之后如果不被采納，會不會影響其積極性的發揮？

預算修正案呼應了人大代表的資源申請，調整了政府的預算安排，優化了預算的支出結構，也使人大的預算審查監督權真正發揮了作用。

預算修正議案的價值在于補“短板”。交通治堵是經濟社會發展到一定歷史階段的產物，是新出現的問題，是“短板”所在。人大代表林于法關于要求增加交通治堵經費的預算修正議案，反映了這一社會民生問題的緊迫性，預算修正議案的表決通過，為補“短板”提供了可靠的資源保障，找到了公共利益的平衡點。

在溫嶺市的參與式預算實踐中，在公眾和人大代表通過“預算民主懇談”“專題審議”等多種方式，對政府的預算報告“說長道短”之后，政府會主動修改預算，如果人大代表對預算仍“不滿意”，可以通過預算修正議案進一步表達，預算修正議案一經表決通過，政府必須按此執行，這一“剛性”約束可以破解“霍布森選擇”（沒有選擇的選擇）的困局。

（作者單位：浙江省溫嶺市委黨校）