關于加強縣級人大預算監督的思考

鄭云山

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，全市各級人大及常委會在加強和改進預算監督工作方面進行了積極探索。本文對照《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉的通知》精神，認真總結梁平縣人大常委會在預算監督方面的實踐經驗，查找預算監督工作中的困難和問題，并就加強和改進區縣人大預算監督提出對策建議。

2015年，《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉的通知》對人大預算監督工作提出了新的要求。梁平縣人大及其常委會按照中央和市委的要求，認真開展預算監督工作，并進行積極的探索和實踐，取得了新的成效。

預算監督取得的成效

一是監督機制不斷完善?？h人大常委會增設了預算工作委員會，并從財政部門選調專業人員，加強人大預算審查監督工作的力量。建立了人大預算監督專家庫，同時，加強對人大機關干部的培訓，重點加強對相關法律法規和專業知識的培訓，使人大機關干部成為預算審查監督的行家里手。出臺《梁平縣人大常委會預算監督暫行辦法》和《梁平縣人大常委會重大事項議事規則》，力求在預算監督活動中有法可依、有章可循，有事可干、干出成效。

二是監督廣度和深度不斷擴展。每年編制財政預算（草案）期間，人大調研組都提前介入，掌握第一手材料，與相關部門交換編制預算方面的問題和建議；預算（草案）編制完成后，縣人大常委會預算工委進行初審，并將審查報告提交常委會會議和人代會審議。

2015年，縣人大常委會選擇14個項目開展財政支出績效評價監督，同時，重視財政支出績效考評結果的應用。建立績效考評責任制，強化考評工作力度，將考評結果與責任人的業績考核以及后續資金安排掛鉤。對績效優良的項目單位，安排預算時優先考慮；對無正當理由、又沒有達到預算績效目標或績效差的項目單位，安排預算時從緊考慮或不予安排。

三是預算監督透明度不斷提高。在看得懂上有新進展。要求財政部門做到“四本預算”分開編，每本預算功能分類和經濟分類要到款到類；新名詞、新提法要有解釋，有說明；大會分組討論時，財政部門分別派人到每個組，現場解答代表的問題。

在看得見上有新突破。要求財政預決算報告和部門預決算信息在規定時間內，在政府門戶網站統一進行公開，讓人民群眾看得見，方便社會各界查閱；將政府原來不愿曬出來的政府債務、隱性赤字等在常委會上專題報告，讓常委會組成人員看得見，并納入年度預算。

在算得清上有新思路。按照規范、公平、公開原則，將縣鄉體制管理納入人大監督重點，涉及縣鄉財政體制調整的，必須經縣人大常委會批準。堅持財力向基層傾斜，轉移支付控專項提一般。

縣級預算監督存在的問題

從表現形式上看，縣級預算監督存在四個方面的問題：

一是財力不足，影響人大監督職權的行使。人大在開展預算監督時，由于財力不足，有些明知是為了平衡預算虛列收入，但也只能任其行之，有些必須列入預算支出的資金，但因收入無源，人大也只能任其擱置，影響了人大監督職權的有效履行。

二是轉移支付帶來預算的不確定性。區縣特別是欠發達區縣依靠上級轉移支付“過日子”的現象短期內難以得到切實改變，專項轉移支付更具有不確定性，人代會審查通過的本級預算因轉移支付變化而被迫作多次調整。

三是機制不順，影響人大監督效能的發揮。由于人大對預算審查監督缺乏統一的規范程序，不少地方通常側重對預算結果的監督，對預算編制、執行過程往往知之甚少，所提意見建議也難以切準要害，加之約束機制缺乏剛性，導致政府在執行中隨意性較大。

四是認識不統一，影響人大監督工作的開展。無論是監督者、被監督者，還是社會人士，都存在一些模糊的認識，認為每年的財政預算是經政府討論、黨委研究決定的，人代會通過只是走程序。還有少數政府領導認為預算透明了、細化了，政府審批權將被削弱，行政工作難以開展，加之人大常委會工作機構專業人員少，對財政預算監督深入研究不夠，剛性監督的信心不足。

從具體實施過程看，縣級預算監督存在四個方面的問題：

在預算編制監督方面：財政預算透明度低、信息公開不全面、不具體、不及時的現象依然存在；由于經濟發展水平低、收入與支出的突出矛盾、財權與事權的不統一等多方面的原因，預算還不能實現真正意義上的完整和全面，既有資金游離于預算之外，也存在資金缺口的現象；預算編制的法制化和透明化程度較低，仍有內行說不清、外行看不懂、看不明白的問題。

在預算審查監督方面：財政預算草案報告不在人代會上報告，變為書面印發會議，弱化了代表對預算報告草案的關注；對預算安排支出項目的科學性、必要性、合理性審查少；提交審議的預算草案專業性過強，不利于代表深入比較分析；人大代表中絕大多數不具備預算專業知識，影響了審議監督的效果。

在預算執行監督方面：財政預算支出較隨意，人大預算的約束力不強，法律性、權威性和嚴肅性沒有得到體現；存在支出項目資金未按時撥付和年底突擊花錢的情況；上級對下級的轉移支付不規范、不透明，資金撥付不夠及時、支出進度不夠均衡；沒有嚴格執行“先有預算、后有支出”的規定；現行對決算的審查批準流于形式，沒有真正起到決算應有的作用。

在預算監督主體方面：人大在預算監督工作中普遍存在缺位、不到位的情況，存在信息不對稱、監督力量不足、監督方式和手段落后等問題；審計機關對預算執行的審計結果“先向政府報告，再由政府向人大常委會報告”方式，削弱了人大對預算執行的監督作用；預決算及調整方案草案在時間上和內容上不能按法定的要求提交，使初步審查工作質量得不到保證；經常性的預算監督不夠，人大只能靠聽取政府報告獲知預算執行情況。

加強預算監督的建議

加強和改進全口徑預決算審查監督

完善一般公共預算，突破或取消重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤制度。上級財政要將轉移支付、稅收返還、補貼收入提前下達下級財政。加大對部門結轉結余資金的清理統籌力度，將資金全部納入部門預算；規范政府性基金預算，督促政府將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預算，督促土地出讓收入應征盡征。加大統籌力度，建立政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制；擴充國有資本經營預算，將其他資產、礦產資源以及特許權經營收入納入國有資本經營預算。改變企業稅后利潤提取比例較小、國有資本收益主要在國有企業內部循環現狀，將更多國有資本收益用于公共財政和社會保障。

加強和改進地方政府債務管理監督

加強對存量債務監管，不斷完善規范的地方政府舉債融資機制。依照新預算法，縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借，實行規?？刂?。規范債務借貸程序，地方政府舉借債務必須報本級人大或常委會批準。把地方政府債務分類納入全口徑預算管理，督促政府將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。建立債務風險預警及化解機制，督促政府制定應急處置預案，建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。

加強和改進預決算初步審查監督

建立在預決算編制過程中人大提前介入機制，嚴格執行“預算草案應當在人大會議召開45日或者30日前，提交人大有關機構進行初步審查”的法律規定。把握預決算審查重點，依法拓展預決算審查監督重點，針對支出預算和政策進行實質性審查，找出政府預算分配中的不合理地方，確保預算資金投入到最重要的領域，提高預算資金使用效率。

加強和改進預算執行和決算監督

規范預算收支管理，將重點放在解決審批時間與執行時間錯位、“先執行、后報批”、隨意變更和頻繁調整預算等問題；建立人大審議決定重大投資及項目制度，避免行政沖動、盲目決策、盲目投資；督促政府建立結轉結余資金定期清理機制，加快結轉項目的執行，盤活財政存量資金，規范暫付款、暫存款的管理，發揮資金效用；嚴格預算調整行為，因特殊情況需要調劑、追加預算的，政府應當編制預算調整方案，報請人大常委會審查批準；完善決算審查監督，依法完善人大預決算審查和監督程序，健全重大預算事件的專項調查或聽證制度；善于借助審計監督手段、審計成果強化人大經濟監督，不斷提高人大預決算監督質量。

加強和改進跨年度預算平衡監督

依法加強和改進跨年度預算平衡力度，推動年度預算與中期預算有機銜接。要通過法定程序，對未來一個時期的重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，從而形成可操作、有約束的財政規劃，不以地方領導的變更而發生大的改變，避免領導盲目決策，寅吃卯糧，對行政權力進行有效約束，為地方經濟持續健康發展留有余地。

加強和改進預決算公開透明監督

公開透明是現代財政制度的基本特征。要繼續推進預算公開工作，做好公開后整改監督工作。預決算公開不是技術問題，而是敢不敢公開、愿不愿意接受人民監督的問題。對存在問題和疑問，人大要定期組織召開人大代表和公民詢問會，刨根問底，釋疑解惑。對典型案件，還可通過新聞媒體曝光，形成輿論壓力。要按照統籌協調、分層次、分步驟原則，推動依法有序公開工作。健全長效機制，促進預決算公開常態化、規范化和法治化。

加強和改進預決算績效監督

高度重視預決算績效問題，不僅要從合法、合規、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，加強對預算執行情況和決算的監督。全面推進預算績效管理工作，把績效管理的理念和方法貫穿于財政資金監管的全過程。強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。

加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據，增加人大在財政預算中的話語權。不斷完善績效管理和考核辦法，監督政府及其部門認真落實預算安排、預算調整確定的各項重點支出，對評審中發現的問題，要及時提出改進意見和措施，追蹤問效，提高財政資金的使用效益。

（作者單位：重慶市梁平縣人大常委會）

（編輯 楊濟發 458451342@qq.com）