淺談對民族立法變通權(quán)的認識

李樹林

民族立法權(quán)是憲法和法律賦予民族自治地方人大的一項重要職權(quán)，體現(xiàn)了中央對民族自治地區(qū)的政策關(guān)懷。如何用好、用活、用足立法權(quán)，對提高民族立法質(zhì)量，促進民族地區(qū)經(jīng)濟、政治和社會各項事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

在立法法公布實施前，我國立法變通權(quán)的法律規(guī)定主要散見于民法通則、刑法等規(guī)范性法律文件中的授權(quán)性法條之中，且只有關(guān)于民族自治地方立法變通權(quán)的規(guī)定。人們僅是從這些法律的規(guī)定中，推定民族自治地方立法主體和經(jīng)濟特區(qū)立法主體享有立法變通權(quán)。

立法法第75條第2款規(guī)定：“自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”

這是我國第一次對民族自治地方立法變通權(quán)作出了限定性規(guī)定，也是我國目前唯一關(guān)于立法變通權(quán)不能變通事項的法的規(guī)定。

自治立法面臨“兩難”

首先，“立”還是不“立”？作為民族立法主體的自治地方人大常常為此糾結(jié)：不“立”是失職，對不起自治地方的人民；而“立”好像又是在“等、靠、要”。

如果要“立”，是照抄上位法簡單“立”還是結(jié)合實際變通“立”？如果照抄照搬價值不大，反而浪費立法資源；如果變通“立”，自治地方在人才儲備、立法技術(shù)等方面又很難達到要求，還不易通過。

“立”好之后，也面臨“兩難”：執(zhí)行還是不執(zhí)行？這句話說起容易做起難：如某自治縣的自治條例規(guī)定，上級國家機關(guān)安排的需要縣級配套資金的建設(shè)項目，免除自治縣的配套資金（其實國務(wù)院也有相關(guān)規(guī)定），但不少的上級政府投資項目仍然要求自治縣配套資金；或者給自治縣的同志明說，“你不配套可以，我把項目拿給其他能夠配套資金的區(qū)縣”，以致自治縣爭取項目的同志提都不敢提自治法規(guī)。

筆者以為，民族自治立法的這種“難”，客觀上體現(xiàn)了國家治理之難，改革推進之難，法治建設(shè)之難；主觀上體現(xiàn)了我們一些國家機關(guān)工作人員對民族區(qū)域自治政策，特別是對自治地方立法變通權(quán)的認識到位難。

為什么有人不理解、不認可自治地方的立法變通權(quán)？細究起來主要有三個方面的原因：一是認為自治地方行使立法變通權(quán)，有可能破壞國家法制的統(tǒng)一；二是需要上級國家機關(guān)對相關(guān)政策作出調(diào)整，形成了“以下管上”的權(quán)力僭越；三是獲得了有別于其他非自治地方的優(yōu)惠政策，破壞了政策統(tǒng)一性。

事實真的如此嗎？當然不是，否則憲法和立法法等法律也不會作如此規(guī)定。

變通與法制統(tǒng)一

我們知道，現(xiàn)實生活中，法律沖突是廣泛存在的法律現(xiàn)象，錯綜復(fù)雜、形式多樣。既有縱向的不同層級的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間的沖突，也有橫向的同位法、準同位法之間的沖突；既有違法的法律沖突，也有合法的法律沖突。

立法法第75條第1款規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例；同時在第2款中規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。

可以看出，民族自治立法因為變通規(guī)定而產(chǎn)生的法律沖突，屬于上下位法律之間的縱向沖突，但因為經(jīng)過了特別的法律授權(quán)，而具有存在的正當性基礎(chǔ)，所以屬于合法的法律沖突。同時，自治條例和單行條例的適用范圍僅限于自治地方，既經(jīng)過了憲法、立法法授權(quán)，又切合了自治地方的實際，是我國法律體系的有益補充和重要組成部分，體現(xiàn)了法律的原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，是堅持黨的實事求是思想路線的更高層面的法制統(tǒng)一，而不是相反。

舉個例子，原來國家的人口與計劃生育法提倡一對夫婦只生育一個孩子，針對全國而言，特別是人口稠密地區(qū)來說非常必要，但如果在西藏、南疆這些人口特別稀少的民族地區(qū)也嚴格實施這樣的人口政策，后果將非常嚴重。所以根據(jù)憲法和法律賦予民族自治地方的立法變通權(quán)，他們通過民族立法，變通執(zhí)行了計劃生育政策，多生或不限制生育，實現(xiàn)了人口的有序有效增長。

變通與權(quán)力僭越

民族立法中的變通規(guī)定是不是對上級機關(guān)形成了約束，從而產(chǎn)生了權(quán)力僭越？表面上看好像是，但仔細了解法律的規(guī)定和立法的程序，我們將得出不同的結(jié)論。

首先，民族立法屬于授權(quán)性立法，他的立法權(quán)的獲得不在自治縣，也不在省級機關(guān)，而是在國家層面，是中央賦予了自治縣的立法權(quán)。

其次，各自治縣在立法規(guī)劃和上報環(huán)節(jié)，都非常注重程序。既要制定立法計劃，報省級人大常委會批準，作為省級立法的批準項目；還要履行黨內(nèi)報批程序，由自治縣黨委報上級黨委批準。

再次，各自治縣在立法的起草階段，都要反復(fù)征求上級國家機關(guān)、特別是有變通事項的上級國家機關(guān)的意見，必須取得上級國家機關(guān)認可的書面回復(fù)，這個過程非常艱難，是各方利益反復(fù)博弈的過程。

最后，自治法規(guī)在經(jīng)過自治縣人民代表大會審議通過后，必須報省級人大常委會審查批準。我們常說，自治縣只擁有半個立法權(quán)，還有一半在省級人大。自治法規(guī)在一定意義上說也是省級法規(guī)，因為它是省級人大常委會審查批準的。既然是省級人大常委會批準的，也就不存在“以下管上”的權(quán)力僭越問題了。

變通與平衡發(fā)展

民族自治立法中的變通是不是容易導(dǎo)致民族矛盾和區(qū)域發(fā)展的不平衡，破壞政策的統(tǒng)一？顯然不是。我們黨歷來講求實事求是，也從來沒有一成不變的政策。在民族地區(qū)依據(jù)立法變通權(quán)，實施更加優(yōu)惠的財政、經(jīng)濟、資源管理等政策，本身就是為了促進區(qū)域的平衡發(fā)展，促進各民族的共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。

眾所周知，由于歷史的原因，我國各少數(shù)民族絕大多數(shù)都生活在邊疆地區(qū)、山區(qū)，或者沙漠化、石漠化嚴重的地區(qū)，自然地理條件惡劣，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，處于相對落后的發(fā)展階段。而與民族地區(qū)毗鄰的漢族地區(qū)地理環(huán)境相對優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展也相對較好，不應(yīng)該強求獲得與民族地區(qū)一樣的政策。退一萬步說，如果毗鄰的漢族地區(qū)確實一樣貧窮落后，甚至更為落后，那么我們可以采取扶貧或者其他措施予以扶持，而不是來爭民族政策。

當前，距離實現(xiàn)我國第一個百年奮斗目標已為期不遠，民族地區(qū)是實現(xiàn)脫貧奔小康的短板。各級各部門特別是各自治地方的上級國家機關(guān)，有責任有義務(wù)為推動民族貧困地區(qū)的發(fā)展采取更加優(yōu)惠的政策措施，同時也有責任和義務(wù)將一些行之有效的優(yōu)惠政策通過民族自治立法的形式固定下來，持續(xù)推動民族貧困地區(qū)實現(xiàn)跨躍式發(fā)展。可以說，幫助民族地區(qū)更好行使立法變通權(quán)，不但不會導(dǎo)致民族矛盾和區(qū)域發(fā)展的不平衡，反而會彌合民族分歧，凝聚發(fā)展共識，促進共同進步。

張德江委員長在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上說，改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、相伴而生。對民族地區(qū)而言，變通體現(xiàn)改革，立法體現(xiàn)法治，只有依法行使好立法變通權(quán)，才能推進民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能有助于各民族地區(qū)與全國各族人民一道，共同脫貧致富，共同奔向小康。

（作者單位：重慶市石柱自治縣人大常委會）