國庫集中支付制度中財政與銀行關系博弈分析

黃濤珍殷麗媛

(河海大學公共管理學院，江蘇211100)

國庫集中支付制度中財政與銀行關系博弈分析

黃濤珍殷麗媛

(河海大學公共管理學院，江蘇211100)

國庫管理制度的改革和國庫集中支付制度的推行涉及多個部門，是代理銀行和財政部門等參與方共同博弈的過程。在國庫集中支付業務的操作中，一些代理銀行在資金支付和清算環節出現違規行為，反映出財政部門和代理銀行面臨的道德風險和逆向選擇等問題。本文運用博弈論相關知識，通過分析財政部門與代理銀行博弈的動因，構建博弈模型，探討兩者可能采取的行為策略，最后從優化博弈條件的角度出發，提出建立健全監督機制和獎懲機制、加快國庫系統網絡化電子化建設等對策與建議。

國庫集中支付 財政部門 代理銀行 博弈分析

一、問題的提出

推行國庫集中支付制度是發展我國社會主義市場經濟、建立健全公共財政框架的內在要求，也是完善現代財政國庫管理制度、提高財政資金使用效率的重要環節。從2001年財政部和中國人民銀行聯合印發《財政國庫管理制度改革試點方案》，標志著我國國庫管理制度改革正式拉開帷幕以來，國庫集中支付制度在中央和地方各部門得到廣泛的運用，突破傳統財政資金分散支付模式的弊端，逐步建立起以國庫單一賬戶體系為基礎、以國庫集中收付為資金繳撥主要形式的財政國庫管理制度，在簡化財政資金支付流程、提高資金運行效率、增強財政預算執行透明度、強化國庫宏觀調控能力、有效遏制腐敗滋生等方面發揮了重要作用。

現代國庫管理制度改革推行至今已有十余年時間，盡管國庫集中支付制度在運行中取得了一定的成效，但依然存在許多亟待解決的問題。其中，作為國庫集中支付業務主要承擔者的代理銀行在操作中的違規現象直接導致了國庫資金的損失，構成國庫集中支付方式下的操作風險[1]。一些代理銀行在資金清算過程中為謀取自身利益，違背財政部門原本的預算精神，出現違規劃轉預算內資金甚至與預算單位合謀套取財政資金的問題，反映出國庫集中支付制度運行過程中各相關部門利益的沖突與博弈。對此，已有學者從完善法律、加強監管、健全軟硬件設施等方面進行深度剖析并提出相關建議，研究成果較為豐富，但大部分學者在研究中采用了定性分析的方法，對國庫管理制度運行現狀進行描述性和歸納性的分析，而對定量分析較少重視[2-8]。本文擬將博弈論引入公共管理學和財政學中，分析國庫集中支付制度中財政部門與代理銀行博弈的動因，通過構建博弈模型明確財政部門與代理銀行可能采取的行為選擇，并提出加快財稅庫銀橫向聯網、構建國庫集中支付制度中的監督制約機制等對策建議，以保證代理銀行規范操作，防止公共財政資金的支付風險，促使資金安全高效使用。

二、國庫集中支付制度中財政部門和代理銀行博弈的動因分析

實行國庫集中支付制度，政府財政部門需要支付業務培訓、宣傳引導和配套措施建設等方面的成本，代理銀行頻繁墊付財政資金，代理成本高與收益不對稱。利益的非一致性和信息不對稱使國庫集中支付在執行中存在復雜、多重的博弈關系。財政部門與代理銀行博弈的結果表現為代理銀行在國庫業務的操作中出現違規現象，進而造成財政資金的損失和國庫集中支付政策的執行受阻。引起國庫集中支付制度中財政部門與代理銀行博弈的原因很多，主要原因分析如下：

(一)財政部門與代理銀行存在利益沖突

在國庫集中支付制度的推行中，財政部門與代理銀行存在不同的利益需求。財政部門希望代理銀行嚴格執行國庫集中支付相關政策，規范操作國庫集中支付相關業務，對預算單位的支付憑證和用款額度等進行審查，保證財政資金專款專用。代理銀行追求利益最大化的經營目標，根據成本收益原則選擇合適的策略行為。利益的非一致性是造成財政部門和代理銀行博弈的最主要原因。代理銀行的代理收益主要來自代辦國庫業務的手續費收入，目前代理銀行的代辦手續費仍執行2001年規定的每筆0.10元標準，過低的收入有悖于代理銀行追逐利潤最大化的經營宗旨。在對秦皇島市國庫集中支付業務開展情況的研究中，學者虞俊杰提到了商業銀行代理國庫業務存在收益與成本不平衡的問題，有數據顯示，2012年秦皇島市業務量最大的代理行交通銀行每年消耗成本費為49.67萬元，業務收益僅為26.95萬元，年虧損達22.72萬元[9]。隨著國庫集中支付制度改革的不斷深入，代理銀行收益和成本倒掛的現象越來越突出，嚴重影響代理銀行代理國庫業務的積極性。在實際業務操作中，代理銀行承擔了包括人工成本、辦公設備成本和業務消耗成本在內的多項成本費用，與其代理國庫業務所獲的微薄收益形成鮮明對比。

除此之外，代理銀行處理國庫集中支付業務時存在一定風險，主要表現為在代辦國庫集中支付業務的過程中，需要代理銀行墊付資金，匯總后再與國庫單一賬戶進行清算，一般情況下代理銀行申請的清算資金會很快到位，但如果代理銀行錯過與人民銀行的清算時間或人民銀行庫款余額不足，代理銀行將較長時間墊資，且得不到合理的代墊費用補償，直接影響銀行本身的現金流量和正常業務受理，減少商業銀行的盈利空間。為規避風險，獲取盡可能多的收益，代理銀行會采用違規操作的方式來降低成本，彌補自身損失。

(二)財政部門與代理銀行之間信息不對稱

現行的國庫集中支付制度中存在信息不對稱現象，代理銀行處于信息優勢地位，增加了其博弈籌碼。作為國庫集中支付業務的主要承擔者，代理銀行實際上掌握著比財政部門更詳細的信息和資料，這種信息不對稱主要表現為代理銀行比財政部門更了解支付政策執行過程中的資源需求、政策執行后產生的各項反應和問題，這些信息對財政部門進一步調整和完善相關政策至關重要，需要代理銀行及時、準確地將信息反饋至財政部門，為財政部門在下一階段是否大規模的推行國庫集中支付業務提供直接依據和參考意見。由于在現實中這些信息主要通過代理銀行匯報的途徑傳達至財政部門，那么在這個過程中，代理銀行出于自身利益的訴求，會隱瞞對己不利的信息、夸大對己有利的信息，蓄意迷惑或者欺瞞對支付政策執行情況處于“無知”狀態的財政部門，使其不能及時、真實的了解相關業務的進度和效果，為代理銀行謀求自身利益大開方便之門。

此外，目前我國國庫系統網絡化和電子化程度低，財政管理信息系統與銀行信息系統無法實現良好對接，導致在國庫集中支付制度中各參與部門對信息的掌握“各自為政”，信息沒有完全實現共享。財政部門和代理銀行之間的信息不對稱，將直接影響國庫集中業務，阻礙國庫集中支付制度改革的深入。

(三)監督制約機制和獎懲機制建設滯后

代理銀行接受財政部門委托處理國庫集中支付相關業務，受到財政部門和人民銀行國庫部門的管理和監督，但具體操作國庫業務的人員則由代理銀行自行調配和管理，業務管理權和人事安排權的分離導致財政部門對代理銀行的監管流于形式，對于代理銀行在國庫支付業務中的違規操作屢禁不止。財政部門對代理銀行的監督主要以事后核查為主，而核查的途徑較為局限，包括聽取匯報、檢查文件等，需要的信息大部分來由被核查的代理銀行提供，在此過程中不利信息很有可能被隱藏，監督核查效果較低。此外，代理銀行內部沒有建立起有效的責任追究制和獎懲機制，導致業務經辦人員存在僥幸心理，同時接收不到合理的激勵，為其徇私舞弊、違規操作、造成財政資金的損失提供可能。

除了上述的三點外，現階段代理銀行在數量上較為有限也對其選取行為策略產生了一定影響，而造成這一局面的主要原因與我國代理銀行嚴格的申報資格密切相關。根據2012年中國人民銀行發布的《中央財政國庫集中收付代理銀行資格認定暫行辦法》(銀發[2012]172號)規定，只有符合“資金實力雄厚”、“具有較強風險控制能力和較好經營業績”等多項要求的商業銀行才具備代理國庫集中收付業務的資格。目前，國內達到申報標準的商業銀行還比較少，尤其是在縣至鄉鎮一級，僅有個別商業銀行在軟硬件設施方面較為健全，能夠通過申請和審查等程序，成為當地少數甚至唯一的代理銀行。如此“獨一份”的地位無疑增加了代理銀行作為代理機構與委托方，即財政部門進行博弈的籌碼，加之監督機制的缺位，使其更有可能在國庫集中支付活動中出現超額清算或先清算后支付等違規現象，以此套取財政資金，滿足自身的利益需求。

三、財政部門和代理銀行博弈關系的具體分析

在國庫集中支付相關政策和業務的實施過程中，財政部門和代理銀行是主要的參與主體。財政部門的資金撥付工作需要依托代理銀行，代理銀行根據支付指令要求，通過零余額賬戶將資金墊付給預算單位，匯總后再與國庫單一賬戶進行清算[10]。一方面，財政部門與代理銀行互為依托聯系緊密，但另一方面，由于財政部門和代理銀行的利益訴求存在差異，在信息不對稱的情況下，兩者通過爭取信息優勢來減少需要支付的成本，并對對方可能做出的行為選擇進行預測，進而影響雙方的實際收益。因此，在國庫集中支付制度中，財政部門和代理銀行處于博弈的狀態，雙方難以實現帕累托最優。

(一)模型設定

1.博弈方及其策略選擇

博弈的標準式表述包括三個要素：參與人、每個參與人可選擇的戰略和支付函數[11]。在國庫集中支付制度中財政部門與代理銀行進行博弈，設博弈中存在兩個參與人，即財政部門與代理銀行，并且兩者都是理性“經濟人”，以自身效用最大化為行為準則。財政部門推行國庫集中支付政策，其職責是向代理銀行發出財政資金的支付指令，委托代理銀行處理相關業務，實現財政資金的安全和高效使用。財政部門在國庫集中支付活動中出于監督主體地位，負責監管代理銀行的操作過程是否規范。代理銀行受到財政部門的委托處理國庫相關業務，并從財政部門處獲得相應的業務報酬。為追求更高利潤，代理銀行在相關國庫業務的操作中有可能進行違規操作，即通過違規劃轉財政內資金甚至與預算單位合謀套取財政資金等手段來獲取額外收益。代理銀行在國庫集中支付業務中違規與否受到財政部門監督，一旦違規現象被發現，代理銀行將要受到處罰遭受損失。

綜合以上分析可以得出，在國庫集中支付制度中，財政部門和代理銀行都有兩個策略選擇，即財政部門選擇監管或不監管，代理銀行在業務操作中選擇違規不違規。

2.參數設定

假設財政部門在國庫集中支付業務中的正常收入是R，因有效監管代理銀行違規操作帶來的收益為V，因代理銀行違規操作而未能進行有效監管所造成的損失為L，監督工作需要付出的成本為F；代理銀行的職責是接受財政部門委托，規范完成國庫集中支付相關業務，假設其規范操作時的正常收益為C1，違規操作時收益為C2，因被財政部門發現違規操作而形成的損失為h。值得注意的是，在本模型中我們只探討國庫集中支付制度中財政部門的收益，可假設對代理銀行的處罰不形成財政部門的收入。

3.模型建立

依據上述假設，構建財政部門和代理銀行在國庫集中支付制度中的博弈矩陣，如表1所示：

表1 國庫集中支付制度中財政部門和代理銀行的博弈矩陣圖

(二)模型分析

對上述的博弈矩陣進行分析，可以得出以下結論：

1.當V＜F時，即財政部門實施有效監管的收益小于其支付的監管成本，財政部門的最優選擇是不監管；

2.當C2-h＞C1時，即代理銀行違規操作的收益始終大于規范操作時的收益，在這種情況下無論財政部門是否進行監管，代理銀行的最優選擇都是進行違規操作；

3.分析1、2可知，當V＞F且C2-h＜C1時，該博弈會出現兩個納什均衡，財政部門和代理銀行處于一種爭鋒相對的狀態：即財政部門監管時，代理銀行選擇不違規操作；財政部門不采取監管措施時，代理銀行選擇違規。

在國庫集中支付制度框架下，財政部門與代理銀行在實際業務的委托和受理中都難以準確判斷對方的行為選擇，博弈過程中不存在純策略的納什均衡，這時雙方都更傾向于采取混合策略，即以一定的概率來采取行動并達到混合策略均衡。下面將進一步分析財政部門與代理銀行博弈的混合策略納什均衡概率分布情況。

假設代理銀行違規操作的概率為x (0≤x≤1)，不違規的概率為1-x；財政部門實施監管的概率為y (0≤y≤1)，不監管的概率為1-y。我們記代理銀行的期望收益為E1，財政部門的期望收益為E2。則此時代理銀行的期望收益函數為：

在代理銀行追求自身利益最大化時，對上式求導可得：

令式(2)為零，可以求得混合策略納什均衡時財政部門的最優監管概率為

與此同時，財政部門的期望收益函數為：

在財政部門追求自身效用最大化時，可對式(3)求導得：

令式（4）為零，此時可求得混合策略納什均衡時代理銀行的最優違規概率為

對x分析可知，代理銀行違規操作的概率與財政部門的監管成本F成正比，當財政部門實施監管所付出的成本越高，財政部門為保證其自身效用最大化，會盡可能減少監管次數，在這種情況下代理銀行越有可能進行違規操作，利用監管盲區謀取私利，進而阻礙國庫集中支付政策的順利推行，導致公共財政資金的損失；代理銀行的違規概率與財政部門實施有效監管獲得的收益V成反比，財政部門從有效監管代理銀行違規操作中獲益越高，就越有可能進行多次的監管，此時代理銀行為避免被監管的風險，違規的概率因此就越小；代理銀行的違規概率還與財政部門未能實施有效監管而遭受的損失L成反比，損失越大，財政部門越會通過增加監管頻度和深度來降低損失，代理銀行違規概率也就越小。

對y分析可知，財政部門實施監管的概率與代理銀行違規時獲得的收益C2成正比，與代理銀行規范操作時的收益C1成反比，也就是說，代理銀行違規操作收益越多，代理銀行違規的可能性越大，財政部門進行監管的概率也會隨之增加；而當代理銀行在規范操作時獲得的利益越大，代理銀行減少違規操作行為，財政部門監管概率也就越低；財政部門進行監管的概率還與代理銀行違規操作被發現時面臨的損失h成反比，即代理銀行違規操作遭受的損失越大，為降低風險，代理銀行越有可能選擇不違規，這時財政部門監管力度會相應減小。

四、博弈論視角下協調財政和銀行關系的對策建議

基于對上文中博弈模型的分析可知，加強監督管理、建立有效制約機制是影響代理銀行行為選擇的重要因素。在國庫集中支付制度中，如果代理銀行始終無法獲得足夠的業務報酬，為追逐自身利益最大化，代理銀行將有可能充分利用其信息優勢地位，一方面通過扭曲或隱瞞真實信息增加財政部門的監管成本，使財政部門監管力度受到限制，另一方面代理銀行會在監管盲區內通過違規操作獲得額外收益，最終導致財政部門合法利益受損、國庫集中支付業務難以規范開展，并直接影響我國公共財政框架的建立和國庫管理制度改革的深入。針對財政部門和代理銀行之間現存的博弈關系，可以通過改變博弈條件和博弈方收益影響其行為選擇，建立并完善監督和獎懲機制是規范代理銀行操作、提高代理銀行工作效率的必要條件。協調財政部門和代理銀行的關系，具體可從以下幾個方面著力。

(一)強化雙贏意識，建立正和博弈的合作關系

國庫集中支付制度實施以來，財政部門、代理銀行、預算單位等參與其中，各自的利益需求并不完全一致，單純追求一方的利益最大化，其結果往往不是集體利益的最大化。想要解決財政部門和代理銀行之間存在的委托代理問題，破除“囚徒困境”，合作才是各參與方的最優決策。根據相關知識可知，有限次數的博弈不會產生合作，但重復博弈、長期博弈會使博弈的參與方長遠的看待問題，發現合作遠比背叛帶來的收益更多。在這種情況下，財政部門和代理銀行在國庫業務的委托和代理過程中，應意識到博弈的長期性和合作的必要性，樹立和強化雙贏意識，一方面財政部門應正視和尊重代理銀行的合理利益，另一方面代理銀行也應貫徹落實財政部門的相關政策。雙方互相信任，互惠互利，代理銀行規范操作、認真把關，保證國庫集中支付業務的順利進行，財政部門積極配合，及時清算代理銀行的墊付資金，不妨礙代理銀行國庫集中支付業務外其他正常業務的受理。

(二)調整代辦業務費用標準，提高代理銀行工作積極性

原有的代辦業務費標準過低，導致代理銀行成本與收益嚴重倒掛，挫傷代理銀行積極性，容易形成道德風險，顯然已經無法適用。財政部門應適當提高代理銀行代辦國庫集中支付業務的手續費，尊重代理銀行追逐利潤最大化的經營目標，消除其為財政預算無償服務的思想，從而提高代理銀行的工作積極性。通過上文分析，代理銀行的自身收益對其具體行為選擇影響重大，只有明確了努力執行時獲得的收益大于違規操作時的收益，代理銀行才有可能采取規范操作。財政部門增加代辦費用，提高代理銀行的收益，通過利益激勵約束代理銀行行為，可以使其作出符合財政部門要求的行為選擇，避免違規操作現象的發生，實現了雙方利益之和最大化。

(三)加快財稅庫銀橫向聯網，實現信息和資源的有效共享

信息不對稱是造成財政部門與代理銀行存在委托代理問題的主要原因，要解決這一問題，從主觀方面來說要讓代理人自覺采取行動，維護委托人的合法利益，從客觀方面講則可以通過簡化信息反饋流程、建立信息共享平臺來降低獲取信息的成本，減少信息不對稱帶來的負面影響。加快財稅庫銀橫向聯網和國庫系統的網絡化、電子化建設，實現信息和資源的全面共享，可以促使財政部門對國庫集中支付政策的執行效果、業務完成水平和操作過程中暴露的問題有更詳盡的了解，方便財政部門根據信息的反饋及時作出政策調整，同時也為財政部門監督代理銀行的業務操作提供依據。國庫系統的網絡化、電子化建設實現參與方之間的信息共享，財政部門可通過網絡信息交換平

臺對代理銀行進行事前、事中的動態監測，減少或杜絕代理銀行套取財政資金等現象的出現，確保財政資金的安全使用。

(四)建立健全監督機制和獎懲機制，促進國庫集中支付業務規范開展

為避免代理銀行在利益驅動下作出違規操作，財政部門應明確界定各部門的職責權限和責任，建立財政資金支付的動態監測系統，及時發現國庫支付業務在操作過程出現的問題，對重大問題及時核查。財政部門還應建立起有效地獎懲機制，提高代理銀行違規操作的成本，擴大對違規行為的懲罰力度，同時增加代理銀行的代辦費用，降低代理銀行的代理成本。強化代理銀行的內控管理，督促代理銀行落實財政部門的相關政策，促進國庫支付業務的規范化，為國庫集中支付制度的順利推行提供保障。就財政部門與代理銀行的博弈關系而言，建立監督和獎懲機制，是增加兩者利益一致性、減少委托代理的道德風險的有效途徑，獎勵的正面激勵與懲罰的負面激勵相結合，引導代理人的行為在最大程度上符合委托人利益。

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【責任編輯 郭艷嬌】

F810

A

1672-9544（2016）04-0061-05

2015-09-09

黃濤珍，教授，博士生導師，研究方向為技術經濟管理；殷麗媛，碩士研究生，研究方向為公共經濟及政策。