我國棚戶區改造常用開發模式比較、建議及案例應用

潘在怡 羅 茜 王守清

(清華大學，北京100084)

我國棚戶區改造常用開發模式比較、建議及案例應用

潘在怡 羅 茜 王守清

(清華大學，北京100084)

棚戶區改造是我國許多大城市在進行擴張與舊城改造時普遍面臨的問題。結合實際棚戶區改造項目策劃，在分析和比較我國現有棚戶區改造政策和常見開發模式及其問題的基礎上，提出了商品房與棚改一體化開發、棚戶區改造與文化地產結合的建議，并通過具體的項目策劃分析，詳細介紹了這兩項建議的具體思路和做法，為具有類似區位優勢的棚戶區改造提供思路和借鑒。

棚戶區改造 PPP模式 一體化開發 文化地產

一、棚戶區改造概述

(一)棚戶區改造相關概念

棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。棚戶區中居民所居住的建筑大多為平房，建成年代久遠，人均面積較小，且房屋結構和配套設施質量差；建筑周邊居住環境較差，基礎設施配套不足，存在較多安全隱患。總之，棚戶區內的居住條件已不符合城市整體居住水平。因此，棚戶區改造是一種為提高居民生活質量、改善城市環境、優化城市功能的城市更新方式，對城市和經濟發展都有著重大意義。

從2005年東北的一些城市大規模地改造棚戶區開始，全國各地不斷將棚戶區改造提上議程[1]。根據2013年《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》[2]，2008年至2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件；在2013年至2017年，預計繼續改造各類棚戶區1000萬戶，其中城市棚戶區800萬戶。

(二)棚戶區改造政策

為了有效促進棚戶區改造工作的進行，政府多次頒布相關政策。將具體政策歸納如下：

1.棚戶區改造的質量要求

在2013年《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》[2]提到，改造要滿足基本居住功能，也即解決棚戶區原有的房屋功能不齊、配套不足、安全隱患多的缺陷；同時，也并不是對所有棚戶區建筑都采取拆除重建的措施，而是對改造范圍進行合理界定，整治手段與改造手段互相結合。這表明棚戶區改造需要更專業的人員來參與，才能更好使棚戶區改造滿足經濟適用的目標。

2.吸引市場力量參與棚戶區改造

政府對市場力量的參與持積極態度。2009年住建部就提出“政府主導，市場運作”的改造方式[3]。此后，國家接連發布政策吸引市場資金參與棚戶區改造，如加大銀行信貸支持、擴大債券融資、簡化行政審批程序、落實稅費減免政策等[4]。2015年，國務院提出要做到創新融資體制機制，包括推動政府購買棚改服務、推廣政府與社會資本合作(PPP)模式、構建多元化棚改實施主體、發揮開發性金融支持作用[5]。

3.棚戶區改造中的文化遺產保護

棚戶區改造常常涉及當地文化建筑的保存等問題，2012年住建部提出在改造中要注重舊住宅區有機更新、舊住宅性能充分利用和歷史文化街區保護[6]。由此可見，在棚戶區改造的基礎上對當地文化建筑進行合理改造，不僅能獲得直接的經濟效益，同時還能獲得政府的進一步支持。

由以上政策可以看出，棚戶區改造工程能夠獲得政府的有效支持，同時也擁有廣闊的市場。在近兩年房地產市場遇冷，商品房價格和成交量同時縮水的情況下，土地價格卻依然居高不下，傳統的商品房開發投資風險明顯增大。因此，對投資者而言，參與棚戶區改造工程，在未來一段時間內前景看好。

二、我國棚戶區改造的常見開發模式

棚戶區改造涉及土地的一級、二級開發，政府通常委托企業代為開發建設。目前我國常見的開發模式有委托一級開發、土地出讓金折扣、一二級捆綁招標和土地作價入股四種。

(一)委托一級開發

在這種模式下，企業只做一級土地開發，將土地開發為熟地后直接移交政府，政府為企業提供資金補償或土地出讓金分成，構成企業利潤來源。這種模式對政府而言吸引力較小，因為此時政府所需支付的補償額較大，且已開發好的土地需再次招拍掛，流程較為繁瑣。但對企業而言吸引力較大，開發流程簡單，資金需求量小，項目風險較低。

(二)土地出讓金折扣

在這種模式下，企業完成土地一級開發后，政府承諾在土地二級市場給予企業一定的出讓金折扣。企業的利潤來源主要是二級市場拿地時的成本降低，同時加上二級開發帶來的收益。這種模式對政府而言，對項目有一定控制力，投入少，但仍需土地招拍掛流程。而對企業而言，參與流程繁瑣，談判及暗箱成本高，初始投入較大。

(三)一二級捆綁招標

在這種模式下，政府將項目的一二級開發權打包交給同一家企業完成，政府與企業談判確定一個收益率范圍，超額收益政企共享。企業的利潤來源主要為二級開發的收益。若采用這種模式，政府幾乎無投入，省事且能夠獲得一定收益，但項目可控性差。而企業的資金需求量較大，項目周期長，資金鏈易斷裂。

(四)土地作價入股

在這種模式下，政府將項目土地價值折算入股，參與到項目股權結構中[7]。企業的利潤來源主要為二級開發的收益。這種模式中政府對項目的參與度和控制力強，投入少。企業的風險主要在于與政府的溝通成本大，且政府可能有一定的違約風險。

上述4種開發模式優缺點比較見表1。

表1 棚戶區改造常見模式的優缺點比較

三、棚戶區改造現存問題

(一)融資壓力巨大

目前棚戶區改造的資金來源主要有政府財政資金、銀行貸款、企業籌集、個人籌集等，其中政府財政資金包括中央財政補助資金和地方政府財政投入。由于我國面臨改造的棚戶區面積大、數量眾多，盡管中央政府近幾年加大了資金支持力度，但中央財政補助資金僅占項目所需金額的很小一部分，地方政府仍然面臨巨大的財政壓力，特別是對于委托一級開發模式而言，地方政府需要投入較多的資金補償，增加了政府的債務負擔[8]。而銀行貸款和企業籌集資金，由于棚戶區改造項目普遍周期長，投資回報有限，因此參與的積極性較低。個人籌集主要來自棚戶區原居民回購超出原住房面積部分的資金，棚戶區原居民普遍家庭經濟情況普通，回遷房的房價也會按照棚改政策制定上限，因此個人籌集的資金占棚戶區改造所需資金的比例非常小。

(二)忽略項目自身特點與優勢

目前國內大多數棚戶區改造項目是由政府主導的自上而下統一規劃、統一實施的大規模改造，并且由于政策限制，規劃較為單一。在此過程中，雖然統一的規劃和實施能夠一定程度上保證效率，但通常忽視了對項目自身特點的考量，對于具有區位、環境、文史等優勢的項目而言是一種浪費，也使得項目本身缺乏吸引力，降低了社會資本參與棚戶區改造的積極性。

(三)對傳統文化建筑與城市風貌的破壞

棚戶區改造的項目地塊有相當一部分位于歷經歷史滄桑和文化洗禮的老城區，在改造過程中對區域內歷史文化內涵和氛圍的破壞也是棚戶區改造現存的一個嚴重的問題；同時，由于缺乏特點的統一規劃，原本有特點的城市風貌在改造后成為普通的住宅小區，對于城市的文化傳承而言是一種損失。此外，改造過程中缺乏綜合考慮城市功能結構的意識，無法將城市總體規劃與棚戶區改造相互協調，也是目前棚戶區改造中一個突出的問題[9]。

四、對棚戶區改造的建議

(一)商品房與棚改一體化開發

目前，多數地方政府規定棚戶區改造項目建設內容均為回遷安置房，不可包含商品房。若存在滿足本項目原址回遷外的剩余面積，有兩種處理方法：可用于提供給其他棚戶區改造項目居民作為安置房或臨時周轉用房；或切割為獨立地塊，須單獨入市進行招拍掛，可用于商品房開發。第一種處理方法一定程度上違反了盡可能讓棚戶區改造的居民回遷的原則；而且，對于具有優越區位優勢的地塊而言，如位于中心老城區或城市濱江、依山地區的地塊，全部作為回遷房是對這些優勢區位條件的一種浪費，未充分利用該地塊價值。第二種處理方法將地塊完全劃分為兩個項目，商品房項目避免了第一種處理中出現的問題，發揮了地塊的優勢，但棚改安置房項目仍然存在著融資壓力等問題。

如果將第二種處理方法的劃分獨立地塊改為商品房與棚戶區改造一體化開發，就可以在發揮地塊特點與優勢同時，很大程度上緩解棚戶區改造項目的融資壓力，引入社會資本，是一個值得嘗試的思路。

目前，土地招拍掛中商品房配建保障房的做法并不鮮見，商品房和保障房一體化的開發模式已經成熟。因此，借鑒商品房保障房一體化開發的思路，將棚戶區改造項目變為要求開發商完成棚戶區拆遷并建造商品房時，配建居民回遷住房，即為商品房與棚改一體化開發，不失為一種值得探討的做法，具體為：棚戶區改造項目放棄統一規劃，而采用類似“招拍掛”的方式，在出讓合同中規定好保證回遷居民所需的住房和相關政策支持等要求，但在其他方面，與一般的土地出讓項目相同。

(二)棚戶區改造與文化地產開發結合

文化地產是以文化軟實力為核心競爭力的房地產開發模式，是用文化引領規劃、建筑設計、園林景觀、營銷體系、物業服務的系統工程。目前，我國的文化地產處于起步階段，但是發展迅猛；中央和地方政府也出臺了相關政策鼓勵發展文化產業，作為文化產業的空間載體，文化地產越來越受到政府部門、開發商和消費者的認同，成為一種地產發展的必然趨勢。

對于那些擁有濃厚歷史氛圍、濃郁藝術文化氣息的舊城區而言，在改造的過程中保留其文化特色并弘揚發展，甚至開發文化創意產業，將文化地產與棚戶區改造有機結合，不僅能夠保留該地區原有的歷史文化內涵，還能充分將文化傳承與商業開發相融合，讓舊棚戶區煥發新的生機。目前國內已經有許多棚戶區改造與文化地產完美結合的成功案例，如北京南鑼鼓巷、上海田子坊、西安大明宮遺址等，提供了許多值得借鑒的思路。在棚戶區改造中變統一規劃為挖掘特點，從而開發文化地產，無疑也是一個值得探討的改造方式。

五、棚戶區改造策劃案例

(一)項目背景與區位條件

某棚戶區改造項目位于北京市西南二環，項目占地面積約10萬平方米，涉及人口2000余戶，現初步規劃改造后建筑限高80米，含15%商業用地。棚戶區內房屋多為上世紀50年代搭建的工房，設計年限只有10年，但現實中卻使用了60多年。由于設計缺陷、使用年限過長、居住負荷過大等原因，該區域內環境極差，違章建筑、電線老化、路面不平、排水系統阻塞等問題十分突出。

本項目與南二環、西二環相鄰，交通可達性高，臨近地鐵站與公交車站，公共交通便利；項目周邊醫療配套齊全，有多家三甲、二甲醫院；教育資源豐富；生態環境優良。但地塊附近商業配套建設不完善，缺少中大型的商業中心，地塊四周多為以餐飲、副食百貨等滿足生活基本需求為主的沿街商鋪。

本項目地塊內曾有造紙廠、印鈔廠、印刷廠，如今仍有印刷廠的老員工居住。地塊內還坐落著中國郵政集團公司郵票印制局、供奉著造紙術發明者蔡倫的祖師廟，造紙、印刷的文化氛圍濃厚。根據北京城市總體規劃，項目所在的原宣武區是宣南文化發祥地和國家新聞媒體聚集地之一，且位于薈萃北京歷史文化名城精華的北京中部地區，應該嚴格保護。綜合本地塊的歷史文化氛圍和北京市的相關城市規劃，可以在改造過程中建設文化產業，繼承和發展傳統文化精髓。

(二)開發模式構建與分析

我國常見的上述四種棚戶區改造開發模式各有優缺點，但北京市的棚改政策規定了無論使用何種開發模式，棚戶區改造項目的建設內容都必須為回遷安置房。本地塊現存建筑多為單層平房，容積率很低，改建后容積率上升，扣除回遷用房和一定比例的商業用房仍然能獲得大量額外的建筑面積，經估算有10.25萬平方米。如前所述，本項目地塊地理位置極為優越，周圍的教育、醫療、生態環境資源也十分豐富，若將剩余的10.25萬平方米提供給其他地方的居民作為棚改補償或周轉房，是對本地塊區位條件的巨大浪費。如果能將商品房和棚戶區改造一體化開發，引入市場的力量，就能夠充分地發揮地塊價值，并且能促進政府、開發商、棚戶區原居民三者共贏。

雖然北京市暫未出臺商品房與棚改一體化開發的政策，但是已經有省市出臺類似政策并開始實踐。在安徽省住房城鄉建設廳的棚改相關工作報告中“市場運作、社會參與”部分中，提到“對改造區域開發用地均實行公開出讓，通過市場競爭擇優選擇投資者實施整體開發”。具體運作上，有四種做法，分別是：

(1)政府在土地招拍掛和土地出讓合同中，明確安置房的建設規模、標準、期限和設計方案等，通過市場競爭土地使用權，選擇開發企業代建。

(2)政府采取在商品房項目中配建等方式，引導和調動開發企業參與棚戶區改造。

(3)實行“捆綁改造”，將改造項目用地與商品房開發用地搭配出讓，平衡項目資金。

(4)實行“市場運作、自求平衡”，主要是就地改造且區位較好的項目，除保障棚戶區居民安置房外，多余房源可作為商品房對外銷售。

以上四種運作方式與本文對于該棚戶區改造的建議開發思路是完全一致的，可以預期商品房與棚改一體化開發將是大勢所趨。通過以上四種做法也可以看出，此處提出的商品房與棚改一體化開發其實就是本文第2節中一二級捆綁招標開發模式的一種嘗試。

本文采用安徽省棚改做法(1)與(4)結合的開發方式，將項目地塊采用招拍掛方式出讓，土地出讓合同中明確安置房的建筑標準，允許開發商將除安置房外的多余房源作為商品房對外銷售，開發商完成地塊的一二級開發。

(三)項目文化地產開發

如前所述，本項目地塊所在地區歷史文化底蘊十分濃厚，自明清以來就是北京城中造紙、印刷的中心，雖然目前大多數的造紙作坊都已消失，但是該地區作為印刷、出版等文化傳媒產業聚集區的地位且沒有變化，項目地塊周圍就有著財政印刷局、中國郵政郵票印刷局、經濟日報集團、中國地圖出版集團等頗具影響力府機關、傳媒企業，具備開發文化地產的客觀環境。

在項目地塊內還有一座已經空置停產的印刷廠，印刷廠從二十世紀五、六十年代開始便通過最早的鉛活字印刷進行國家鈔票、郵票的印制，經過技術的變革，逐漸轉變為使用膠版印刷等更加先進的技術，并且開始承攬書籍、海報等各種紙制品的印刷工作。隨著時代的變遷，印刷廠經過市場化的改革從國家所有變為了私企接管，之后由于印刷廠污染較大等原因逐漸衰敗，如今的印刷廠早已空置，僅剩一個長條形的二層大型廠房，廠房建筑結構保存完好，空間布局合理，具備進行原址改造的物質基礎與建筑意境。

結合項目地塊的客觀區域環境和自身物質基礎，對其進行文化地產開發，打造成一個由博物館、體驗館和文化創意產業組成的印刷文化體驗中心。其中：

博物館的定位為吸引人群、擴大影響。項目所處地塊位于中心城區，中小學校環繞，通過與地處北京南六環的中國印刷博物館合作，建立聯合展覽關系，能夠最大程度上實現各類精美藏品的展覽價值，還能夠更好地向公眾普及造紙、印刷的傳統工藝和歷史變革。

體驗館的定位為傳播口碑、創造收益。體驗館是一個體現中心互動性，增加參觀者參與度，并以此實現中心盈利的一個重要部分。參觀者可以選擇參與體驗館設計的古法造紙、活字印刷、手工裝訂三個體驗項目，從造紙開始，完成一本完全由自己制作、設計的專屬古書，親身實踐古老的傳統技藝，享受獨一無二的文化體驗。

文化創意產業的定位為產業集群、營造氛圍，針對包裝、裝潢、廣告、平面設計等創意設計類的工作室進行招商，并以其擁有博物館的展覽空間以及周邊集聚的文化傳媒產業環境具有相對明顯的招商優勢。

通過文化中心三部分針對不同群體的精準定位，共同打造一個集文化展現、互動體驗、創意匯聚三大功能為一體的綜合文化體驗中心。

(四)項目結構設計

本文選用棚戶區改造與商品房一體化開發的模式，政府以土地招拍掛的方式將土地出讓給開發商，并通過政府擔保安排(如直接介入權)，支持項目公司向銀行申請貸款。項目建設階段，項目公司與設計、施工、供應商簽訂相應合同。項目公司完成土地一級開發和棚改居民補償安置；二級開發完成后，棚改居民回購回遷房，公眾購買商品房(如圖1所示)。

圖1 棚戶區改造項目結構

(五)項目經濟分析

在上述分析的基礎上，本節通過經濟測算進一步探討地價敏感性、文化商業經濟可行性等問題。由于本項目地塊在實際情況中屬于劃撥用地性質，并無土地出讓金的具體數額，因此令項目全投資的內部收益率與行業收益率①根據《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》，房地產開發行業收益率為12%。相等，反算出本項目能夠承受的地價上限。并對土地出讓金進行敏感度分析，從而確定土地出讓金在本項目中的影響。此外，基于本項目的地段優勢，同時期同區位幾乎沒有競爭者，所以暫時估計商品房銷售比例為100%。顯然，這也存在一定的風險，有必要對商品房的銷售比例進行敏感度分析。

1.開發方案

本項目回遷方案為100%原址回遷，回遷房面積中原房屋面積與30m2贈予面積免費，剩余面積以成本價購買。拆遷補償采用補貼租金的方式，租金以每戶每月3000元計，共計90000元，拆遷補償費用共計24036.8萬元。二級土地開發內容包括商品房、回遷房、社區商業、文化體驗中心、地下停車場。一二級開發費用共計717064萬元。

2.財務評價

(1)項目經濟指標評價

由于本項目基于項目全投資內部收益率等于行業收益率反算土地價格，所以全投資內部收益率即為行業收益率12%。借由較高的財務杠桿，資本金內部收益率為明顯更高，為17.34%，對應凈現值為2.6億(如表2)。

表2 項目經濟評價指標

另一方面，項目投資回收期較長，資本金動態投資回收期達到11.3年。但事實上，商品房銷售收入其實已經能夠回收大部分的投資，后期現金流量僅占較小的一部分，故投資回收方面的風險其實并不高。

2.地價敏感性分析

經過測算，本項目地價上限為39.5億。由圖2地價敏感性分析可知，本項目對地價非常敏感，當地價上升10%左右，資本金NPV就接近為0，有虧損的風險。因此，決策人員對地價應該也較為敏感，一旦報價超過可承受地價上限，就應當極為謹慎甚至放棄項目。

圖2 項目地價敏感性

3.文化商業可行性

根據北京市對文化產業的支持政策，本項目文化商業能獲得政府貼息500萬元，以降低0.82%利率計算。而由于文化商業租金明顯低于普通商業，會有一定程度上的租金收入減少。

對比等面積文化商業和普通商業方案(如表3)可以發現，貼息雖然減少一定量的財務成本，但還是無法彌補租金損失，項目NPV下降。但由于財務成本的減少，資本金前期投資降低，資本金IRR反而有一定上升。

表3 等面積文化商業和普通商業方案對比

另一方面，還應考慮文化商業對商品房的溢價效果。對商品房售價進行敏感性分析，發現本項目對商品房售價十分敏感，房價下跌8%左右，資本金NPV就接近0。因此只要文化商業對商品房有少量的溢價效果，就會很大程度上提高項目的經濟效益。具體地，在文化商業方案下，當房價溢價達到1.5%，全投資NPV與全部做普通商業的方案相同；當房價溢價率為0.02%，資本金NPV與全部做普通商業的方案相同。

六、結束語

本文結合實際項目，提出了商品房與棚改一體化開發的建議，借鑒商品房與保障房一體化開發思路，保障項目的資金平衡，使政府、開發商、棚戶區原居民三方達到共贏；還探討了棚戶區改造與文化地產開發相結合的改造方式，對具有歷史文化條件的區域，在改造時結合其特點進行文化地產的開發，不僅能夠保留城市歷史文化內涵，還能使改造后的城市空間更加個性鮮明，煥發新的生機。

〔1〕張瑜.城市更新視角下的棚戶區改造實踐研究[D].西北大學,2011.

〔2〕中華人民共和國國務院.國務院關于加快棚戶區改造工作的意見[Z].2013-07-12.

〔3〕中華人民共和國住房與城鄉建設部.關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見[Z].2010-01-14.

〔4〕北京市住房和城鄉建設委員會.關于加快我市城市和國有工礦棚戶區改造工作的實施方案[Z].2011-12-02.

〔5〕中華人民共和國國務院.國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見[Z].2015-6-30.

〔6〕中華人民共和國住房和城鄉建設部.關于加快推進棚戶區(危舊房)改造的通知[Z].2012-12-12.

〔7〕袁博.我國保障性住房基金運行及模式研究[D].對外經濟貿易大學,2014.

〔8〕葛志蘇.金融支持棚戶區改造模式探討[J].北京金融評論,2014(4):89-93.

〔9〕董麗晶,張平宇.城市再生視野下的棚戶區改造實踐問題[J].地域研究與開發,2008,27(3):44-47.

【責任編輯 成 丹】

F299.2

A

1672-9544（2016）04-0011-06

2015-10-29

潘在怡，建設管理系碩士研究生，研究方向為工程管理、建筑信息技術；羅茜，建設管理系碩士研究生，研究方向為城市經濟與管理；王守清，建設管理系教授，博導，研究方向為項目融資、政府與社會資本合作(PPP)。