政府融資的法律輪回
——公私合作制視角下的剛性需求與柔性法治

呂鋮鋼

(華東政法大學(xué)，上海200042)

政府融資的法律輪回
——公私合作制視角下的剛性需求與柔性法治

呂鋮鋼

(華東政法大學(xué)，上海200042)

政府融資的混亂、地方債務(wù)的壓力和民間資本的無序共同構(gòu)成了公私合作制的本土語境，促成了地方政府融資工具的誕生。公私合作制作為紓解地方政府融資困境的優(yōu)選路徑，即是政府與市場(chǎng)的關(guān)系新解，也是政府與市場(chǎng)的共同選擇。在地方政府剛性融資需求的壓力下，公私合作制的法律規(guī)制應(yīng)向柔性發(fā)展。公私合作制的法律制度應(yīng)將監(jiān)管部門的有序監(jiān)管、公私部門的有序合作和私人部門的平等參與結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)PPP法律制度安全、效率和公平的耦合。

政府融資 公私合作制 剛性需求 柔性法治

十八屆三中全會(huì)提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)”與“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，肯定了市場(chǎng)力量參與公共項(xiàng)目建設(shè)的可能性。“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”更是直接將公私合作制作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)改革的路徑和方向。公私合作制(Public-Private Partnership，以下簡稱PPP)以資源的優(yōu)化配置為導(dǎo)向，在公共部門和私人部門合作的基礎(chǔ)上為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是政府融資方式的制度創(chuàng)新。PPP中市場(chǎng)要素的引入不僅是提高公共服務(wù)供給效率的有效途徑，更是開辟新型融資渠道緩解地方政府的財(cái)政壓力的重要方式，通過社會(huì)參與的方式為公共項(xiàng)目的實(shí)施提供了新型路徑。在法治理念被廣泛推崇和認(rèn)可的今天，法治與國家治理開始緊密結(jié)合。盡管學(xué)者們對(duì)法治的定義有著眾說紛紜的解釋，但是對(duì)法治的核心與內(nèi)涵卻有著不謀而合的理解，即法治是國家治理的重要工具。在以法治為基礎(chǔ)的國家治理體系建構(gòu)中，法治兼有工具主義的同一性與價(jià)值主義的差異性。價(jià)值主義的差異性主要表現(xiàn)為空間意義上的場(chǎng)境差異、時(shí)間意義上的處境差異和人文背景下的意境差異。[1]法治的差異性可以理解為特定時(shí)期的法治建設(shè)應(yīng)契合時(shí)代背景與具體國情，法治隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變遷，法治的變遷服務(wù)于經(jīng)濟(jì)制度的變遷。在分稅制改革以后，地方政府的融資需求開始獲得釋放。1994年《預(yù)算法》明令禁止了地方政府自主發(fā)債融資的可能性，在融資剛性需求的壓力下，地方政府常常采用“城投債”等隱性方式進(jìn)行融資。在政府融資混亂、地方債務(wù)倒逼和民間資本無序的三重壓力下，地方政府融資的剛性需求愈發(fā)強(qiáng)烈。地方政府向私人部門融資的強(qiáng)制性禁止已為現(xiàn)實(shí)所不取，地方政府融資的柔性法治成必然之勢(shì)。圍繞著地方政府融資的制度需求，公共服務(wù)的供給模式漸次向市場(chǎng)本性回歸，PPP法律制度也將不斷走向柔性法治。

一、中國語境下公私合作制的成因拷問：政府融資的制度需求

在“財(cái)政乃庶政之母”思想指導(dǎo)下，政府從未停止對(duì)財(cái)源孜孜不倦追求的步伐。政府是事權(quán)和財(cái)權(quán)的集合體，事權(quán)與財(cái)權(quán)的平衡是政府平衡的基礎(chǔ)，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱則會(huì)導(dǎo)致政府系統(tǒng)的紊亂。分稅制后我國形成了“事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上移”的獨(dú)特財(cái)政格局，這也是中國特色社會(huì)主義制度的產(chǎn)物。在分稅制的催化下，地方政府的發(fā)展史演變成了地方政府的融資史，PPP正是地方政府融資方式的一種創(chuàng)新。當(dāng)前，PPP制度的發(fā)展也恰逢其時(shí)。觀外部環(huán)境，簡政放權(quán)的制度創(chuàng)新背景給PPP的發(fā)展提供了制度土壤。觀內(nèi)部需求，政府融資的混亂和民間資本的無序都有待破局與優(yōu)化，地方債務(wù)的壓力更是逐漸將地方政府推上了中國版的“財(cái)政懸崖”。

(一)政府融資的混亂

分稅制后地方政府融資的歷程演進(jìn)折射出地方政府融資的普遍性與混亂性。根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2010年全國金融穩(wěn)定報(bào)告》，2008年國際金融危機(jī)以來，絕大多數(shù)省級(jí)政府、地市級(jí)政府甚至縣市級(jí)政府都將投融資平臺(tái)作為財(cái)政收入的重要來源方式之一。投融資平臺(tái)迅猛的發(fā)展呈脫韁之勢(shì)，帶來了諸如負(fù)債過多、缺乏監(jiān)管、運(yùn)作違規(guī)等問題。[2]地方政府融資局面十分混亂，包括融資方式的混亂和融資管理的混亂。

1.融資方式的混亂

地方政府融資方式的混亂主要表現(xiàn)為變相融資。根據(jù)中華人民共和國審計(jì)署于2013年發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，地方政府變相融資的方式主要有信托融資、售后回租融資、理財(cái)產(chǎn)品融資、BT(建設(shè)-移交)融資、融資租賃融資、墊資施工融資和違規(guī)集資等七種。以信托融資為例，信托因其權(quán)能分割設(shè)計(jì)能夠輕易跳脫出法律規(guī)制的范圍，逐漸成為政府的融資工具的一種。[3]一些地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其建設(shè)周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于信托項(xiàng)目的周期，信托項(xiàng)目在這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中充當(dāng)了借新款還舊債的媒介。根據(jù)中國信托業(yè)協(xié)會(huì)官網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年年初到2015年年初,每個(gè)季度信托對(duì)政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金配置比例均超過了20%。盡管該比例呈現(xiàn)逐年下降之勢(shì)，但是政府的信托融資仍然占據(jù)了很大一部分。除此之外，地方政府還會(huì)通過銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品。

2.融資管理的混亂

隱性融資、違規(guī)融資帶來的必然后果是地方政府的部分資金脫離預(yù)算的監(jiān)督、審計(jì)的監(jiān)察與法律的規(guī)制。在融資平臺(tái)混亂的治理體系下，不僅有債務(wù)增長過快的問題和資金使用混亂的問題，也有資金閑置的問題。地方融資平臺(tái)的一個(gè)突出特征便是缺乏科學(xué)的治理機(jī)制，地方政府的負(fù)責(zé)人常常是融資平臺(tái)公司的負(fù)責(zé)人，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法實(shí)現(xiàn)有效的分離與制衡。[4]這不僅僅是融資平臺(tái)公司治理規(guī)則的問題，更是地方政府融資管理的問題。一方面是財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等發(fā)布的清理和規(guī)范地方融資平臺(tái)的通知，另一方面是地方政府債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)和巨大的融資需求，地方政府權(quán)衡取舍的結(jié)果只能是在高壓政策下打“擦邊球”。因?yàn)橹T多的規(guī)范性文件不僅無法消滅地方政府巨大的融資需求，反而帶來了巨大的資金壓力，其結(jié)果是融資平臺(tái)的規(guī)范治理之路的漸行漸遠(yuǎn)。

(二)地方債務(wù)的壓力

密集的禁止性立法未能阻擋地方政府融資的需求。1994年《預(yù)算法》第28條規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。1995年的《擔(dān)保法》第8條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得在未經(jīng)許可的情況下提供擔(dān)保。1998年《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第5條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得在未經(jīng)中國人民銀行許可的情況下設(shè)立金融機(jī)構(gòu)或者從事金融業(yè)務(wù)。諸多的法律法規(guī)在地方融資平臺(tái)面前形同虛設(shè)，地方政府我行我素地進(jìn)行負(fù)債之舉。根據(jù)《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

地方債不僅整體規(guī)模龐大，其增長速度也不容輕視。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，2010年地方政府直接負(fù)債額為6.71萬億元，而到了2013年6月底，地方政府的負(fù)債額為10.9萬億元，兩年半的時(shí)間內(nèi)地方債就增長了62.44%。在嚴(yán)峻的地方債形勢(shì)面前，地方政府的剛性融資需求將不斷擴(kuò)大。融資平臺(tái)傳統(tǒng)的融資模式已無法滿足地方政府的融資需求，其積聚的風(fēng)險(xiǎn)亦不應(yīng)再擴(kuò)大(見表1)。

表1 地方政府債務(wù)規(guī)模表 單位：億元

(三)民間資本的無序

在全民所有制時(shí)代，民間資本難以有所作為。伴隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，民間資本獲得了長足的發(fā)展。嚴(yán)格的管制和不完善的制度使得民間資本始終無用武之地，大量的民間資本流向地下錢莊。截至2011年6月，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市擁有地下錢莊1000多個(gè)，借貸規(guī)模在2000億左右。而據(jù)央行溫州支行上半年進(jìn)行的一次調(diào)查顯示，溫州民間借貸市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到1100億元，有89%的家庭或個(gè)人、59.67%的企業(yè)參與，當(dāng)?shù)孛耖g借貸規(guī)模占民間資本總量1/6左右，相當(dāng)于溫州全市銀行貸款的1/5。[5]為了正確引導(dǎo)民間資本的發(fā)展，國務(wù)院于2010年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)領(lǐng)域、商貿(mào)流通領(lǐng)域等等。民間資本并沒有因此迎來春天，始終徘徊在市政、鐵路、能源等壟斷行業(yè)的門外。國家鼓勵(lì)和支持小額貸款公司的設(shè)立，力圖將涌動(dòng)在地下錢莊的民間資本合法化，此項(xiàng)舉措也收效甚微。一方面，地方政府資金缺口巨大，大有捉襟見肘之感，另一方面，民間資本無序發(fā)展，對(duì)政府資金的剛性需求卻是有心無力。如何正確的引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，將是公私合作的重要方式。

二、公私合作制是紓解融資困境的優(yōu)選路徑

對(duì)PPP發(fā)展過程與歷史演變的歸納總結(jié)并無多大意義，重要的是PPP對(duì)于轉(zhuǎn)型中國的現(xiàn)實(shí)意義。有學(xué)者通過對(duì)亞洲104個(gè)PPP項(xiàng)目的考察，得出PPP是對(duì)旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和拮據(jù)的公共財(cái)政的回應(yīng)的結(jié)論。[6]作為最大的發(fā)展中國家，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求同樣十分巨大，地方政府的財(cái)權(quán)也十分有限。旺盛的資金需求和拮據(jù)的財(cái)政現(xiàn)狀共同催生了地方政府對(duì)融資的剛性需求。中國語境下的PPP制度是紓解地方政府財(cái)政困境的優(yōu)選途徑，原因有二。其一，PPP模式下公共部門和私人部門的合作機(jī)制可以有效配置資源，塑造良好的“政府——市場(chǎng)”關(guān)系；其二，PPP作為地方政府融資工具，有其無可比擬的優(yōu)越性，是政府與市場(chǎng)的共同選擇。

(一)互動(dòng)合作機(jī)制：政府與市場(chǎng)的關(guān)系新解

政府與市場(chǎng)的關(guān)系并非一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派提倡經(jīng)濟(jì)自由主義，反對(duì)政府干預(yù)。[7]新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)是市場(chǎng)機(jī)制之弊，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。[8]新自由主義學(xué)派推崇一定框架內(nèi)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，主張政府的有限干預(yù)。[9]李昌麒教授認(rèn)為政府與市場(chǎng)的關(guān)系應(yīng)是互為作用的關(guān)系。

顧功耘教授認(rèn)為在政府必須從市場(chǎng)參與者的身份中退出，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，實(shí)現(xiàn)由管制政府向服務(wù)政府、由職能政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。劉文華教授認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)法的研究中，側(cè)重強(qiáng)調(diào)了政府的主導(dǎo)型地位，而忽略了政府與市場(chǎng)的互動(dòng)與對(duì)話機(jī)制。陳乃新教授亦認(rèn)為政府與市場(chǎng)的關(guān)系不應(yīng)被定位為“干預(yù)”，而應(yīng)定位于“合作”[10]通過國外學(xué)者的歷時(shí)性考察和國內(nèi)學(xué)者的共時(shí)性考察對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不再是強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)的關(guān)系，不再是管理和被管理的關(guān)系，公權(quán)與私權(quán)的對(duì)立關(guān)系被逐漸弱化，取而代之的是互助與合作的關(guān)系。政府對(duì)市場(chǎng)的作用方式將不再是“干預(yù)”[11]、“協(xié)調(diào)”[12]、“調(diào)節(jié)”[13]和“管理”[14]，而是法律框架內(nèi)的良性互動(dòng)。PPP制度是政府與市場(chǎng)合作關(guān)系的實(shí)踐，是公共部門和私人部門取長補(bǔ)短的互利機(jī)制，在合作的基礎(chǔ)上共同分配資源、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享收益，是市場(chǎng)機(jī)制回歸和政府職能轉(zhuǎn)型的優(yōu)選路徑。

(二)政府融資工具：政府與市場(chǎng)的共同選擇

強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的合作關(guān)系，并非意味著權(quán)力將由政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。公共部門與私人部門的合作關(guān)系僅限于資金關(guān)系而絕非權(quán)力關(guān)系。簡政放權(quán)是“權(quán)力瘦身”而非“權(quán)力轉(zhuǎn)移”，“簡政”是減少行政審批程序，釋放市場(chǎng)活力。“放權(quán)”包含兩層含義：“權(quán)力下放”和“利益下放”。“權(quán)力下放”指的是將上級(jí)政府的行政審批權(quán)下放到“下級(jí)政府”，“利益下放”指的是放松對(duì)市場(chǎng)主體的管制，將原本屬于政府的壟斷利益返還給市場(chǎng)。有時(shí)候，私人部門在PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，會(huì)獲得收費(fèi)的權(quán)力，例如“過路費(fèi)”和“過橋費(fèi)”。雖然私人部門在完成公路建設(shè)后可以向過往車輛收取費(fèi)用，但是私人部門收取費(fèi)用并非基于政府的授權(quán)。因?yàn)楣膊块T在提供服務(wù)后向大眾收取費(fèi)用的行為是平等關(guān)系的民商事行為。是故，PPP模式下的公私合作，并不意味著公共權(quán)力的私人參與，而只是基于資金關(guān)系的互利合作。

PPP在為政府融資的同時(shí)，也通過公私合作的機(jī)制為公共服務(wù)的提供模式打開了新的局面。對(duì)于政府而言，PPP不僅可以為政府提供充裕的資金支持，更是通過私人部門的共同參與，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往是一個(gè)長期的過程，在這個(gè)過程中需要管控的風(fēng)險(xiǎn)可分為三類：宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)，包括宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)以及股東合作風(fēng)險(xiǎn)等等。[15]私人部門的參與不僅可以為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與轉(zhuǎn)移提供多元化的渠道，而且可以直接承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。此外，PPP模式還有助于將私人部門的效率性與創(chuàng)新性等因素融入到公共服務(wù)的提供之中。私人部門的競(jìng)爭(zhēng)與逐利的意識(shí)將與公共部門的社會(huì)責(zé)任意識(shí)相結(jié)合，達(dá)到互補(bǔ)的效果。對(duì)市場(chǎng)而言，PPP模式的設(shè)立為私人部門開辟了新的投資領(lǐng)域。在風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)上，盡管公共部門與私人部門采取的是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式，但私人部門不可能承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)等與私人投資無關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以合同約定的為準(zhǔn)，以其出資額為限，提供技術(shù)和咨詢服務(wù)的私人部門，還應(yīng)對(duì)其技術(shù)和服務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于私人投資主體來說，公共部門是信用良好的商業(yè)合作伙伴，有極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力。此外，公私合作的服務(wù)提供模式優(yōu)于公共部門或者私人部門單一的服務(wù)提供模式，可以有效的確保投資收益。[16]PPP模式可以有效彌合政府與市場(chǎng)的缺陷，發(fā)揮政府與市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)，在公私合作、互補(bǔ)、互利的基礎(chǔ)上提供公共服務(wù)，是政府與市場(chǎng)共同的選擇。

三、法律輪回：政府融資的法律解釋

(一)法律與社會(huì)：法因社會(huì)發(fā)展而動(dòng)

“法者，天下之公器也；變者，天下之公理也。”[17]法律在社會(huì)發(fā)展中的作用已日漸成為共識(shí)，法律發(fā)展對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用也日益受到重視。法律的發(fā)展不應(yīng)局限于法律內(nèi)部的定義與解釋，還應(yīng)放眼于外部的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變化。法律是社會(huì)的組成部分之一，法律應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)而不斷變遷。法律的發(fā)展不在于立法、執(zhí)法和司法的過程，而在于契合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。法律服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生變化，法律制度必然也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。法律具有滯后性，但法律的變化不會(huì)永遠(yuǎn)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化。

法律是經(jīng)驗(yàn)的，也是先驗(yàn)的。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，法律總是滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，法律的職能獲得空前的加強(qiáng)，“先從法律上構(gòu)想出經(jīng)濟(jì)交往的模式，再為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系服務(wù)。也就是說，法律不僅被動(dòng)地服務(wù)經(jīng)濟(jì)，它也創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益。”[18]

法律與社會(huì)的作用力是雙向的，社會(huì)變遷促進(jìn)法律的發(fā)展，法律的發(fā)展可以進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)的變遷。法律可以直接或者間接地推動(dòng)社會(huì)的變遷。法律直接影響社會(huì)變遷的方式有三種：第一，通過法律的強(qiáng)制性規(guī)定引導(dǎo)私人部門的行為方式；第二，通過改變和調(diào)整政府職能，重構(gòu)社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)，改變公權(quán)主體行為方式；第三，以特定的政策目標(biāo)為導(dǎo)向形成司法審判體系，通過司法的裁量權(quán)促進(jìn)社會(huì)變遷。[19]法律間接影響社會(huì)變遷的方式主要是法治理念的普及，法的理念間接作用于人與制度，緩慢地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的變遷。有學(xué)者認(rèn)為法律對(duì)社會(huì)的能動(dòng)性作用十分有限，認(rèn)為法律只是對(duì)人們生活經(jīng)驗(yàn)和交易習(xí)慣的總結(jié)與升華，法律是一種保守力量而非改革力量。[20]法律在一定的范圍內(nèi)是對(duì)人際關(guān)系的調(diào)節(jié)與修正，在一定的范圍內(nèi)是對(duì)政府間關(guān)系的調(diào)整，在一定的范圍內(nèi)是對(duì)公權(quán)主體與私權(quán)主體關(guān)系的調(diào)整。在調(diào)整人際關(guān)系時(shí)，法律表現(xiàn)出的謙和性不會(huì)對(duì)社會(huì)制度產(chǎn)生太大影響。但在調(diào)整公權(quán)關(guān)系時(shí)，法律所表現(xiàn)出的強(qiáng)制性將對(duì)社會(huì)變遷產(chǎn)生巨大影響。正如龐德所言，隨著社會(huì)的發(fā)展，法律對(duì)社會(huì)的控制力逐漸加強(qiáng)，法律發(fā)展主導(dǎo)著社會(huì)制度的變遷。[21]

筆者認(rèn)為法律制度是社會(huì)整體制度的組成部分，法律發(fā)展與社會(huì)變遷互為因果。社會(huì)變遷時(shí)，法律制度不可能偏安一隅，必然會(huì)作出適應(yīng)性的變化。法律發(fā)展時(shí)，牽一發(fā)而動(dòng)全身地促進(jìn)社會(huì)的變遷。

(二)公私合作制：法因融資需求而變

本文沒有設(shè)定法律的完美藍(lán)圖，不再強(qiáng)調(diào)法律的好壞與優(yōu)劣，而將法律置于歷史循環(huán)的大背景下進(jìn)行討論，認(rèn)為現(xiàn)行法律的變革只是對(duì)時(shí)代作出的適應(yīng)性變革而非對(duì)過去“壞”的法律的替代。正如自由主義與凱恩斯主義的不斷輪回是對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷輪回的反映，法律也在輪回中尋找自己的歷史地位與現(xiàn)實(shí)需求。法律是開放的系統(tǒng)，在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷的中國，應(yīng)注入更多時(shí)代的內(nèi)容與要求。法律應(yīng)與政府的融資需求相適配，政府融資需求為剛性時(shí)，法律為柔性，政府融資需求為柔性時(shí)，法律為剛性。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，法律通過不斷改變規(guī)則促進(jìn)公共服務(wù)提供模式的轉(zhuǎn)變。以英國為例，由于準(zhǔn)入管制較少，倫敦私營公司的供水服務(wù)持續(xù)了400余年。私營公司間的互相競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了供水服務(wù)質(zhì)量的提升，95%的倫敦居民接受私營公司的供水服務(wù)。但是技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致了激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)合并，供水服務(wù)的價(jià)格也因此不斷攀升。用水需求的增加又引發(fā)了生活污水等問題。最終議會(huì)通過立法對(duì)私營公司進(jìn)行規(guī)制，在1908年將全部私營公司國有化。1980年左右，在全國性的私營化進(jìn)程中，倫敦的供水服務(wù)又恢復(fù)了私人供給。[22]英國供水服務(wù)經(jīng)歷了從私營到國營，再從國營到私營的法律輪回。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的中國，地方政府的融資需求正在不斷加強(qiáng)。對(duì)地方政府融資的立法管制的態(tài)度開始逐漸轉(zhuǎn)變，從禁止地方政府發(fā)行債券到允許地方政府發(fā)行債券，從規(guī)范融資平臺(tái)到鼓勵(lì)設(shè)立PPP。前文已經(jīng)論述PPP在當(dāng)前中國的主要作用是為地方政府融資。因此，PPP法律框架的構(gòu)建也應(yīng)圍繞地方政府的融資主線，在承認(rèn)PPP模式融資屬性的前提下界定PPP模式的協(xié)議屬性，制定風(fēng)險(xiǎn)的防范與分擔(dān)機(jī)制。當(dāng)然，基于不完全契約理論的準(zhǔn)入與退出機(jī)制是PPP法律制度建設(shè)的重中之重。

四、公私合作制法律制度構(gòu)建的理念：安全、效率與公平

堅(jiān)定的政治承諾是PPP制度改革的保障，改革的持續(xù)性與公共部門使用資金的效率在很大程度上依賴于政治承諾而非有效管制與競(jìng)爭(zhēng)政策，但政治承諾很難獲得最終的有效落實(shí)。[23]政治承諾終歸無法引領(lǐng)PPP制度健康穩(wěn)定的發(fā)展，唯有法律框架的搭建才是PPP長久治理之道。完善的法律體系可以減少行政尋租行為，提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。[24]影響PPP項(xiàng)目的因素有很多，完善的PPP法律制度不可或缺，我國PPP模式尚處于初級(jí)階段，更需法律制度的探徑引路。PPP作為未來政府融資的重要工具，將是未來金融系統(tǒng)的重要組成部分。對(duì)PPP的法律規(guī)制應(yīng)遵循金融的治亂循環(huán)，在輪回中回應(yīng)政府對(duì)資金的變化性需求。邢會(huì)強(qiáng)博士提出“三足定理”，在金融效率與金融安全的基礎(chǔ)上增加消費(fèi)者保護(hù)，用以指導(dǎo)金融立法、監(jiān)管與改革等。[25]馮果教授對(duì)“三足定理”進(jìn)行了修正與提升，認(rèn)為金融安全、金融效率與金融公平的耦合可以最大限度地推動(dòng)金融市場(chǎng)的發(fā)展。[26]筆者認(rèn)為，在地方政府融資需求驅(qū)動(dòng)下的PPP項(xiàng)目與金融秩序息息相關(guān)，PPP法律制度的構(gòu)建可以結(jié)合金融法的相關(guān)理念。

(一)金融安全：監(jiān)管部門的有序監(jiān)管

在公益性與營利性交織的市場(chǎng)環(huán)境中，政府以各種身份參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之中，因此常常遭遇角色定位的混同與錯(cuò)位。例如在國有企業(yè)中，政府“出資人”與“監(jiān)管者”[27]的身份便常常無法區(qū)分。在PPP模式中，公共部門與私人部門的合作關(guān)系更為緊密，政府的角色定位亦更加難以區(qū)分。1990年以來，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的PPP發(fā)展遵循了一條相似的路徑，即私人部門在工作一段時(shí)間后，公共部門因?yàn)榻?jīng)濟(jì)振動(dòng)而回歸到監(jiān)管者、所有者和投資者的身份。[28]對(duì)PPP模式的監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、治理監(jiān)管、準(zhǔn)入監(jiān)管等。[29]

在黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，各部委或聯(lián)合、或單獨(dú)發(fā)布了與PPP有關(guān)的政策文件。在追捧PPP模式的同時(shí)，多頭監(jiān)管的問題將逐漸浮出水面。可以預(yù)見的是，在國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目之后，國資委可能與其他主體存在監(jiān)管重合的問題。此外，地方政府還涉及到自我監(jiān)管的問題。PPP模式的可持續(xù)性在很大程度上依賴于監(jiān)管環(huán)境，孱弱的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)帶來質(zhì)量產(chǎn)出的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)的增加，高風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)進(jìn)一步減少PPP的私人參與。[30]因此，以金融安全為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)PPP模式的有序監(jiān)管，是當(dāng)前PPP模式監(jiān)管的主要目標(biāo)。

(二)金融效率：公私部門的有效合作

1.融資渠道的開通

提高政府融資的效率，需要公共部門與私人部門的配合與互助。民間資本的引入，可以發(fā)揮資源的優(yōu)化配置作用，而在公私合作制的互助機(jī)制建立之前，民間資本的準(zhǔn)入問題依然是“老大難”問題。政府部門向民間融資并非沒有先例，在分稅制之后，地方政府便開始想方設(shè)法向民間融資。其方法包括設(shè)立信托、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等。但這些都是游走在法律灰色地帶的隱性融資，在合法性問題上還有待商榷。在PPP模式實(shí)施之后，不如放開對(duì)民間資本的準(zhǔn)入限制，使得民間資本可以在PPP項(xiàng)目中獲得充分的釋放。

2.風(fēng)險(xiǎn)的分配

如何在PPP的公共部門與私人部門間配置風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)效率的根本所在。PPP中參與主體關(guān)系的特殊性決定了PPP風(fēng)險(xiǎn)分配的立法取向有別于民法和行政法，PPP風(fēng)險(xiǎn)配置的最高準(zhǔn)則是在法律的框架內(nèi)激勵(lì)私人部門的參與。PPP中公共部門遭遇的風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中固有的風(fēng)險(xiǎn)，而私人部門遭遇的風(fēng)險(xiǎn)則是源于對(duì)PPP的投資，在利益共享機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，私人部門的投資將處于不確定性之中。PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與地方債模式下風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)有所不同。

在地方債模式中，地方政府發(fā)行債券，私人部門購買債券，地方政府將融資所得的資金用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)全由地方政府承擔(dān)。而在PPP項(xiàng)目中，私人部門勢(shì)必要對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的分配不僅要遵從于市場(chǎng)的金融安全，更要遵從于市場(chǎng)金融效率。風(fēng)險(xiǎn)配置將依據(jù)“能者多勞”的原則，公共部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與抵抗能力十分強(qiáng)大，應(yīng)承擔(dān)與其能力相匹配的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)配置還應(yīng)考慮風(fēng)險(xiǎn)與投資回報(bào)的匹配程度，如果私人部門的風(fēng)險(xiǎn)明顯大于其投資回報(bào)，私人部門的投資積極性將會(huì)大受打擊。

根據(jù)前文對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分類分析，公共部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所有宏觀風(fēng)險(xiǎn)，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；公共部門應(yīng)承擔(dān)部分中觀風(fēng)險(xiǎn)，例如項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等；私人部門也應(yīng)承擔(dān)部分中觀風(fēng)險(xiǎn)和全部的微觀風(fēng)險(xiǎn)，包括關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)和第三方主體侵害等。將這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式進(jìn)一步簡化則是，僅涉及資金關(guān)系的私人部門僅需承擔(dān)私人風(fēng)險(xiǎn)，涉及其他關(guān)系的，例如參與經(jīng)營、提供技術(shù)的私人部門需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)可分為強(qiáng)制風(fēng)險(xiǎn)分配(依法律規(guī)定)，自愿風(fēng)險(xiǎn)分配(合同約定)。

(三)金融公平：私人部門的平等參與

金融公平指的是金融參與主體平等的參與金融投資、平等地進(jìn)行金融交易與平等地獲得金融收益。PPP項(xiàng)目中的金融公平主要體現(xiàn)在公共部門與私人部門共同分配資源、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享收益。在金融公平的法治藍(lán)圖中，公共部門與私人部門的關(guān)系應(yīng)被簡化為融資主體和投資主體的關(guān)系。筆者在此要對(duì)金融公平對(duì)一些擴(kuò)充性的解釋，主要是對(duì)象上的擴(kuò)充解釋。第一，金融公平的對(duì)象不應(yīng)局限于公共部門和私人部門，更應(yīng)包括廣大的公眾；第二，在公私合作制面前，公眾有兩種身份：投資者和公民。作為投資者的公眾將與公共部門一起共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享收益，作為公民的公眾將平等的接受PPP模式下地方政府提供的公共服務(wù)，同時(shí)，公眾不因PPP公共服務(wù)的提供而受到侵害。金融公平不僅應(yīng)包括私人部門的權(quán)益保護(hù)，更應(yīng)包括公共部門的社會(huì)責(zé)任。

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【責(zé)任編輯 連家明】

D912.28/F812.2

A

1672-9544（2016）04-0004-07

2015-08-19

呂鋮鋼，經(jīng)濟(jì)法學(xué)2015級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)稅法。

2014年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)稅收法制問題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14AFX020）。