攻堅戰該怎么打？

陳霄　白陽等

村小康沒有實現，特別是貧困地區沒有達到小康，就沒有

全面建成小康社會。如今，脫貧攻堅戰的號角已經吹響。今年的政府工作報告中對于實施脫貧攻堅工程的言辭深中肯綮，并提出“扶貧脫貧是硬任務，各級政府已經立下‘軍令狀”，必須按時保質保量完成。”

此前，中辦國辦聯合下發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》（以下簡稱《考核辦法》），將扶貧成效作為省級黨政負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據，對于出現問題的，國務院扶貧開發領導小組將對省級黨政主要負責人進行約談，情節嚴重的甚至要追責。

事實上，早在去年11月底，到京參加中央扶貧開發工作會議時，22個省份的“一把手”已與中央簽了脫貧“軍令狀”。

習近平主席在多個場合表明過他對解決中國貧困問題的決心，他結合自己過去的經歷說，“40多年來，我先后在中國的縣、市、省、中央工作，扶貧始終是我工作的一個重要內容，我花的精力最多”。后來，他又強調脫貧是全面建成小康社會的先決條件，“我們不能一邊宣布實現了全面建成小康社會目標，另一邊還有幾千萬人口生活在扶貧標準線以下”。

扶貧近來受到了高規格的重視，思路也由過去的區域扶貧向精準扶貧轉化。

高規格扶貧

“中央與地方像這樣簽脫貧‘軍令狀，過去從來沒有過。”國務院扶貧領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴在接受記者采訪時說。

《考核辦法》實際上是去年11月通過的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《脫貧決定》）中問責條款的具體細化。

同在去年11月，以“中央”名義召開了超常規的高規格扶貧工作會議，七大政治局常委到會，各省份黨政“一把手”參會，新華網稱這一規格不僅超越某些年份的中央農村工作會議，也“追平”中央經濟工作會議。

會議定下的目標是，在未來不到5年的時間內實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧。根據官方統計數據，截至2014年底，全國仍有7000多萬農村貧困人口。

十八屆五中全會召開的第一天，國辦就發布了國務院扶貧開發領導小組組成人員的調整名單，汪洋繼續擔任組長，成員從原來的28人擴充到37人，中組部、中央統戰部、銀監會、證監會、保監會等部門的官員新加入到小組。

“中組部進來，主要是為了加強干部考核，這個力度比較大，地方會比較緊張，而‘三會的加入，主要是為了加強金融扶貧，這是扶貧工作中很重要的一部分。”汪三貴分析說，包括這次出臺《考核辦法》，實際上都是為了讓貧困地區政府把更多的精力用在減貧、改善民生方面。

在中央的強力推進下，地方也陸續明確了各自的計劃，例如山西省省長李小鵬上個月在政府工作報告中承諾，今年山西確保完成50萬貧困人口的脫貧任務，“我們要立下‘軍令狀……決不落下一個貧困村、決不落下一個貧困戶”。

精準難度

中國人民大學和國家扶貧辦曾在2011年與2013年對全國5個省的30個互助資金貧困村試點進行調研，發現作為我國農村分布最廣、影響最大的扶貧型小額信貸，貧困村互助資金存在比較嚴重的“精英俘獲”現象。

這種現象是指，本該由真正的貧困人群享有的資源被少數政治或經濟方面的強勢群體占有。

汪三貴參與了調研課題組，他將調研中發現的現象概括為：戶主或者家庭成員是鄉、村干部以及收入和資產更高的農戶更容易獲得互助資金；互助資金約有31%會被精英占有；貧困村到本鄉（鎮）政府所在地距離越遠、貧困村高中文化程度的勞動力越少，“精英俘獲”程度就越高。“針對地區這種面上的扶貧是相對比較容易的，精準扶貧則難度大很多。”汪三貴坦承，目前的困難主要體現在精準識別、精準扶持和精準考核三個方面，如識別，把真正的貧困人口找出來，其實需要大量特別細致的工作。

在農村，由于缺乏可靠的收入統計，對貧困家庭和人口的識別通常依靠基層民主評議的辦法。

汪三貴對烏蒙山片區的貴州、云南和四川3省6縣60個村1200戶進行過抽樣調查，結果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有49%的農戶人均收入超過貧困線，而非建檔立卡戶中有58%的農戶收入低于貧困線。武陵山片區的貴州、重慶、湖南和湖北4省（市）4縣40個村1000個建檔立卡貧困戶的抽樣調查結果顯示，建檔立卡戶中49%的農戶收入高于貧困線。

“調查結果表明以收入標準判斷，民主評議導致的識別錯誤接近50%。這對精準扶持和精準考核構成巨大的挑戰。”

此外，汪三貴在調研中還發現精準扶持也存在一些問題，例如扶貧項目沒有瞄準貧困人口，貧困農戶難以從扶貧開發中受益，又如扶持資金和項目管理體制不符合精準扶貧的要求等。

決策層也意識到這些問題，習近平提到，扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。

法治扶貧

《考核辦法》是個新的信號，不僅僅是將地方官員的“官帽子”與扶貧掛鉤，更重要的是，扶貧工作的考量納入規范化軌道。

受訪專家認為，用法治思維推進扶貧，對于領導扶貧責任的落實有震懾力，也有利于扶貧資金的規范使用。

過去幾十年，中國的扶貧主要依靠的是政策，時至今日，國家層面還沒有出臺專門的扶貧立法，一些地方出于扶貧法治化的需要，出臺了扶貧開發條例，目前約有廣西、湖北、四川等十余個省份有這類扶貧地方立法。

汪三貴說，扶貧立法明確扶貧思路、開發決策、資金管理、相關責任等，能夠促進政府對扶貧工作的重視，動員更多的社會資源參與，有利于扶貧的多樣化、社會化，這也是國外的經驗，很多國家有專門的公益事業立法。

公眾熟知的法治扶貧過去一般限于對

扶貧違法行為的追究。有數據顯示，2013年至2015年5月，全國檢察機關共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪28894人，占同期檢察機關立案查辦職務犯罪總人數的22%。最高檢的相關負責人稱，總體上涉農扶貧領域的職務犯罪仍在高位徘徊，處于易發多發的態勢。

社會各界也一直在呼吁對扶貧領域違法違規行為采取零容忍的態度，對于虛報冒領、擠占挪用、損失浪費等問題嚴厲查處。專家認為，思路轉向精準扶貧之后，具體措施與法治方面的嚴厲追責雙管齊下，才能保障扶貧效果。

國家層面的扶貧立法也在緊鑼密鼓地進行。據《法制日報》2014年報道，農村扶貧開發法已列入十二屆全國人大常委會立法規劃。國務院扶貧辦于2009年開始扶貧立法的前期準備，2012年成立了由全國人大農委、國家發改委、財政部、國務院扶貧辦等單位組成的扶貧立法工作領導小組。國務院扶貧辦起草了農村扶貧開發法草案征求意見稿，已先后3次送有關部門征求意見。報道還稱，按照建立精準扶貧工作機制的要求，未來還要制定全國統一的扶貧對象識別辦法。（資料來源：《法治周末》、新華社、國務院振興東北辦公室網站）