法律結(jié)構(gòu)變遷與現(xiàn)代公共財(cái)政模式建構(gòu)

肖京

摘要：在現(xiàn)代國(guó)家，財(cái)政首先或從根本上說(shuō)是一種政治的或法律的制度，研究公共財(cái)政的模式構(gòu)建，離不開對(duì)法律結(jié)構(gòu)的考察。人類社會(huì)的法律結(jié)構(gòu)大致可以劃分為三個(gè)不同的階段，即一元法律結(jié)構(gòu)、二元法律結(jié)構(gòu)和三元法律結(jié)構(gòu)。無(wú)論是在西方社會(huì)還是在中國(guó)，一元法律結(jié)構(gòu)下公共財(cái)政觀念都是缺位的。二元法律結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品理論在理念上是契合的，這種契合主要體現(xiàn)在對(duì)公共和私人的區(qū)分方面。二元法律結(jié)構(gòu)之下的公共財(cái)政更多地體現(xiàn)為現(xiàn)代憲法理念下的財(cái)政。當(dāng)今社會(huì)是三元法律結(jié)構(gòu)，在三元法律結(jié)構(gòu)之下，還應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)領(lǐng)域的公共財(cái)政模式構(gòu)建，妥善解決教育、環(huán)境、社會(huì)保障相關(guān)領(lǐng)域的突出問(wèn)題。公共財(cái)政模式構(gòu)建不僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)，而且與法律結(jié)構(gòu)的變遷緊密相連。

關(guān)鍵詞：法律結(jié)構(gòu)；公共財(cái)政模式；公法；私法；社會(huì)法

DOI：1013939/jcnkizgsc201613071

一、引言

“在現(xiàn)代國(guó)家，財(cái)政首先或從根本上說(shuō)是一種政治的或法律的制度，然后它才是一種經(jīng)濟(jì)制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的財(cái)政制度。財(cái)政問(wèn)題根本就不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。”①研究公共財(cái)政的模式構(gòu)建，離不開對(duì)當(dāng)時(shí)法律結(jié)構(gòu)的考察。這正是本文考察公共財(cái)政構(gòu)建的視角和切入點(diǎn)。

“在社會(huì)科學(xué)中，我們看到的只是假設(shè)之網(wǎng)。”②的確，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域里，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、還是法學(xué)，都離不開基本假設(shè)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、公共產(chǎn)品理論、社會(huì)結(jié)構(gòu)理論、社會(huì)契約理論、公共財(cái)政理論、公法私法二元論、社會(huì)法構(gòu)建等諸多理論，無(wú)疑不是建立在一系列的假設(shè)之上。研究社會(huì)科學(xué)，離不開對(duì)相關(guān)問(wèn)題的基本假設(shè)，其中，一元、二元、三元假設(shè)是研究社會(huì)科學(xué)的重要假設(shè)。

“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始，而思想進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展不過(guò)是歷史過(guò)程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映。”③任何社會(huì)科學(xué)方面的理論都不能忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)實(shí)和歷史進(jìn)程的考察。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度歷史變遷的角度來(lái)看，人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的歷史經(jīng)歷了一個(gè)由一元到二元、再?gòu)亩饺⒌蕉嘣臍v史進(jìn)程。相應(yīng)地，人類社會(huì)的法律結(jié)構(gòu)劃分為三個(gè)階段，即一元法律結(jié)構(gòu)、二元法律結(jié)構(gòu)、三元法律結(jié)構(gòu)。

二、一元法律結(jié)構(gòu)與公共財(cái)政觀念的缺位

一般認(rèn)為，“資本主義前尤其在中世紀(jì)以前是以剝削階級(jí)統(tǒng)治為特征的一元法律結(jié)構(gòu)。”④在這種法律結(jié)構(gòu)之下，國(guó)家權(quán)力支配著整個(gè)社會(huì)，國(guó)家攫取了幾乎全部的權(quán)利，個(gè)人以其各自的身份從屬于國(guó)家，在權(quán)利和義務(wù)的分配上，則直接體現(xiàn)為一個(gè)階級(jí)享有幾乎全部的權(quán)利，而另一個(gè)階級(jí)則承擔(dān)幾乎所有的義務(wù)。正如恩格斯所述，“幾乎把一切權(quán)利賦予一個(gè)階級(jí)，另一方面卻幾乎把一切義務(wù)推給另一階級(jí)。”⑤一元法律結(jié)構(gòu)可以分為兩個(gè)階段，即中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)和資本主義原始積累時(shí)期的一元法律結(jié)構(gòu)。

（一）西方中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)

中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)“在權(quán)利問(wèn)題上采取了一種簡(jiǎn)單的思維方式，它把個(gè)人及其權(quán)利都?xì)w結(jié)為‘身份。身份關(guān)系決定一切，使權(quán)力成為少數(shù)者統(tǒng)治者的權(quán)利。權(quán)力作為特權(quán)而存在。人類在步入文明時(shí)代之后，人與人之間的不平等和與之伴隨的身份特權(quán)、財(cái)產(chǎn)特權(quán)，和精神特權(quán)甚至直接暴力統(tǒng)治，就成了人類社會(huì)的常態(tài)。中世紀(jì)一元法律結(jié)構(gòu)正是靠這種特權(quán)來(lái)維護(hù)的。”誠(chéng)如恩格斯指出，中世紀(jì)以前的法“是野蠻的法，特權(quán)的法。”中世紀(jì)以前又是神學(xué)世界觀統(tǒng)治的時(shí)代，教會(huì)統(tǒng)治了一切，因此中世紀(jì)一元法律結(jié)構(gòu)的權(quán)力觀念帶有濃厚的宗教色彩，“所以上帝對(duì)于創(chuàng)造物的合理領(lǐng)導(dǎo)，就像宇宙的君王那樣具有法律的性質(zhì)。”⑥中世紀(jì)以前的一元法律結(jié)構(gòu)是諸法合體的結(jié)構(gòu)，不存在公法、私法的分離，“在莊園統(tǒng)治下，法院依附于某個(gè)地方權(quán)貴，而這個(gè)權(quán)貴無(wú)不敵視司法權(quán)的分立，一種絕對(duì)的權(quán)力觀念幾乎不容許任何個(gè)人維護(hù)自己的權(quán)利，以與政體相對(duì)抗。”⑦

（二）西方資本主義原始積累時(shí)期的一元法律結(jié)構(gòu)

“資本主義原始積累時(shí)期，一元法律結(jié)構(gòu)不僅得以維持，國(guó)家的權(quán)力甚至更加深入地滲透到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這與重商主義的經(jīng)濟(jì)政策的推行密切相關(guān)。”⑧重商主義的重要內(nèi)容，是主張運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行管制，人們?cè)谄涮幚碣I賣事務(wù)中被迫必須遵從國(guó)家權(quán)力，這是宗教改革時(shí)期和改革后一個(gè)時(shí)期重商主義的中心思想。由于重商主義理論反映了原始積累階段資本主義生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的根本要求，成為歐洲各國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)制定經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)，因此，凡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)掌權(quán)的地方，國(guó)家就向重商主義的方向發(fā)展。這一時(shí)期的法觀念仍然是國(guó)家本位，“國(guó)王與諸侯們對(duì)資本主義進(jìn)展所表示的贊助，并不僅僅出于財(cái)政的考慮。當(dāng)他們的權(quán)力增加時(shí)所開始產(chǎn)生的國(guó)家觀念，促使他們自認(rèn)為是‘公共福利的維護(hù)者。⑨

（三）西方一元法律結(jié)構(gòu)與公共財(cái)政觀念的缺位

由此可見(jiàn)，西方一元法律結(jié)構(gòu)在總體上可以看做是“公法上的權(quán)力滲透到社會(huì)一切領(lǐng)域的一種法律結(jié)構(gòu)。一元法律結(jié)構(gòu)將整個(gè)社會(huì)視為一個(gè)層次來(lái)進(jìn)行調(diào)整。這種法律結(jié)構(gòu)往往是與一種封閉式經(jīng)濟(jì)，而且是全社會(huì)范圍內(nèi)的封閉相適應(yīng)。國(guó)家不僅幾乎壟斷著全部的社會(huì)資源，而且直接介入到資源的配置，從事資源的直接經(jīng)營(yíng)和管理。市民社會(huì)與政治國(guó)家實(shí)際上是重合的，這種重合的典型表現(xiàn)就是政治上的等級(jí)也是經(jīng)濟(jì)上的等級(jí)，反之亦然。正是由于市民社會(huì)為政治國(guó)家所吸收才會(huì)形成一元的法律結(jié)構(gòu)。在社會(huì)生活舞臺(tái)上只活躍著國(guó)家一個(gè)主體，任何帶有獨(dú)立傾向的社會(huì)力量不是被抑制，就是被吸納。整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中只有無(wú)處不在的國(guó)家和無(wú)處不在的國(guó)家權(quán)力。”⑩

以經(jīng)濟(jì)學(xué)界主流看法，現(xiàn)代西方公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為主要目標(biāo)和工作重心，把提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為財(cái)政分配的基本方式，以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇為決策機(jī)制，以公開透明完整嚴(yán)格的預(yù)算為基本管理制度的一種財(cái)政模式B11。而一元法律結(jié)構(gòu)則要求國(guó)家公權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威，人民的自由和權(quán)利服從于國(guó)家政府權(quán)力的需要。因此，在西方一元法律結(jié)構(gòu)的社會(huì)中，政治理念和社會(huì)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公共財(cái)政現(xiàn)狀嚴(yán)重沖突，現(xiàn)代公共財(cái)政觀念理論與實(shí)踐缺位也就是必然中的應(yīng)有之義。

（四）中國(guó)一元法律結(jié)構(gòu)與公共財(cái)政理念的缺位

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，政治權(quán)力與家族宗主制度緊密結(jié)合，個(gè)人嚴(yán)重依附于家族或者群體，沒(méi)有獨(dú)立的人格。與這種社會(huì)相對(duì)應(yīng)的法律結(jié)構(gòu)必然是一國(guó)家權(quán)力為主導(dǎo)的一元法律結(jié)構(gòu)，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。”B12

新中國(guó)成立之后，由于歷史的原因，中國(guó)法律結(jié)構(gòu)受蘇聯(lián)的影響，長(zhǎng)期處于一元化的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。列寧的名言“我們不承認(rèn)任何‘私的東西，在我們看來(lái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一切都屬于公法的范圍”B13和蘇聯(lián)的一元化模式奠定了新中國(guó)法律結(jié)構(gòu)模式。這在經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)為高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。這種模式在理念和具體規(guī)則上是和公共財(cái)政理論格格不入的，因此，公共財(cái)政理論與實(shí)踐的缺位也就是必然的了。

三、二元法律結(jié)構(gòu)與公共財(cái)政模式建構(gòu)

以下從三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）二元法律結(jié)構(gòu)及其特征

19世紀(jì)初，資本主義進(jìn)入自由競(jìng)爭(zhēng)階段，資本主義的發(fā)展要求進(jìn)一步擺脫封建制度的束縛，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求以及相應(yīng)的市民社會(huì)興起，使得市民社會(huì)實(shí)際上獨(dú)立于政治國(guó)家。“到18世紀(jì)末19世紀(jì)初，市民社會(huì)與政治國(guó)家的分離不僅已為大多數(shù)政治思想家所承認(rèn)，而且還成了近代政治哲學(xué)中的一個(gè)重要內(nèi)容。”B14身份限制的打破是近代資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)階段法律的重要特征，“我們可以說(shuō)，所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)‘從身份到契約的運(yùn)動(dòng)。”B151804年《法國(guó)民法典》所反映的契約觀念進(jìn)一步確立并強(qiáng)化了整個(gè)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)。由此可以看出，“近代的政治、經(jīng)濟(jì)自由主義透過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力疆界的限定，打破了國(guó)家權(quán)力無(wú)所不及的專政思想，并為社會(huì)和人的解放提供了理論上的引導(dǎo)。隨著財(cái)產(chǎn)關(guān)系日益擺脫政治國(guó)家的直接控制，政治關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的界限變得明確起來(lái)，經(jīng)濟(jì)上的等級(jí)不再與政治上的等級(jí)完全一致。”B16“或者更確切地說(shuō)，只有市民等級(jí)和政治等級(jí)的分離才表現(xiàn)出現(xiàn)代的市民社會(huì)和政治社會(huì)的真正的相互關(guān)系。”B17這種分離形成了公法私法二元法律結(jié)構(gòu)。

公法私法的區(qū)分是二元法律結(jié)構(gòu)的重要特征。“民法是以私人的利益為目的的，……政治法是以國(guó)家的利益保全為目的的，”B18根據(jù)利益的不同層次，二元法律結(jié)構(gòu)將整個(gè)法律體系劃分為公法和私法兩大領(lǐng)域。“二元法律結(jié)構(gòu)相對(duì)于古羅馬的公、私法概念性分類，是結(jié)構(gòu)性的升華，相對(duì)于中世紀(jì)，是對(duì)權(quán)力—義務(wù)一元法律結(jié)構(gòu)的否定，它的實(shí)質(zhì)和功能，在于維護(hù)市民權(quán)利和限制國(guó)家權(quán)力。”B19

（二）二元法律結(jié)構(gòu)與公共產(chǎn)品理論

二元法律結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品理論在理念上是契合的，這種契合主要體現(xiàn)在對(duì)公共和私人的區(qū)分方面。二元法律結(jié)構(gòu)在法律結(jié)構(gòu)上打破了國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的壟斷狀態(tài)，明確區(qū)分了國(guó)家政治領(lǐng)域與社會(huì)生活空間，把調(diào)整公共利益的法律界定為公法，把調(diào)整私人利益的法律界定為私法。公共產(chǎn)品理論則明確區(qū)分了公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，把公眾受益，即在消費(fèi)過(guò)程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性的產(chǎn)品界定為公共產(chǎn)品；把私人受益，即，在消費(fèi)過(guò)程中具有競(jìng)爭(zhēng)性和排斥性的產(chǎn)品界定為私人產(chǎn)品。對(duì)公共產(chǎn)品而言，“一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)，一些人從這一產(chǎn)品中的受益不會(huì)影響另一些人從這一產(chǎn)品中的受益，受益對(duì)象之間不存在利益沖突。”B20對(duì)私人產(chǎn)品而言，“當(dāng)某個(gè)人或某些人從這一產(chǎn)品的消費(fèi)中得到好處時(shí)，必定會(huì)使其他人從這一產(chǎn)品中得到的利益減少，或者不能從這一產(chǎn)品得到好處，消費(fèi)者之間存在利益沖突。換句話說(shuō)，增加消費(fèi)者會(huì)產(chǎn)生正的邊際成本。”B21

同時(shí)，二元法律結(jié)構(gòu)與公共產(chǎn)品理論的契合又是有限的，甚至可以說(shuō)是截然相反的。二元法律結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)公法與私法的劃分，其實(shí)質(zhì)在于對(duì)市民權(quán)利的維護(hù)和對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制，是對(duì)政府權(quán)力濫用可能性的合理懷疑。公共產(chǎn)品理論則強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)，是對(duì)政府積極行使權(quán)力的合理性的有力證明，因?yàn)椋霸诂F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)可以有效地提供私人產(chǎn)品，卻不愿提供公共產(chǎn)品；而公共產(chǎn)品只能是政府以公共提供的方式進(jìn)行。這樣不僅有利于提高資源配置的效率，而且更能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、健康、有序地向前發(fā)展。”B22

（三）二元法律結(jié)構(gòu)下的公共財(cái)政模式構(gòu)建

在二元法律結(jié)構(gòu)模式下，由于政治國(guó)家與市民社會(huì)的分離，公共財(cái)政往往被認(rèn)為是純粹是一種完全由公法調(diào)整的領(lǐng)域，財(cái)政僅僅被看作是國(guó)家憑借其公權(quán)力參與社會(huì)分配和再分配的工具和手段。而公共財(cái)政則被認(rèn)為是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，為了解決公共產(chǎn)品服務(wù)以及進(jìn)行公平分配、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等問(wèn)題而進(jìn)行的一種財(cái)政運(yùn)行模式。

基于這種考慮，在這種理念的指導(dǎo)下，公共財(cái)政的模式構(gòu)建總是離不開公法的理念和國(guó)家政府主體。正如有些學(xué)者指出，“從財(cái)政分配的主體來(lái)看，公共財(cái)政模式可以分為政府引導(dǎo)型模式和政府主導(dǎo)型模式。對(duì)于政府引導(dǎo)型模式來(lái)說(shuō)，中央政府的作用是從宏觀上引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，而不對(duì)各個(gè)地區(qū)制定具體的必須實(shí)施的措施。因此，各個(gè)地區(qū)可以根據(jù)自身的特點(diǎn)制定自己的發(fā)展規(guī)劃，這種方式就比較靈活，也容易充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用和民間非營(yíng)利組織以及社區(qū)等的作用，使得公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供主體更為廣泛。但是，由于在這種模式下，地方政府的權(quán)力很大，所以如果市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制不完善的話，也很容易產(chǎn)生尋租、設(shè)租等腐敗現(xiàn)象。相比較而言，政府主導(dǎo)型模式就比較有利于一個(gè)國(guó)家的整體規(guī)劃和支出管理，市場(chǎng)監(jiān)督成本小，但是這種模式比較僵硬，容易形成統(tǒng)一模式、各地區(qū)財(cái)政均分現(xiàn)象，不利于各地區(qū)根據(jù)具體的實(shí)際情況安排自身的支出計(jì)劃。”B23由此可見(jiàn)，在當(dāng)代社會(huì)，基于二元法律結(jié)構(gòu)而構(gòu)建的公共財(cái)政模式具有較大的局限性，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜需求。

四、三元法律結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代公共財(cái)政模式重構(gòu)

以下從三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）三元法律結(jié)構(gòu)——公法私法的相互融合與社會(huì)法的興起

社會(huì)法就其基本理念來(lái)看，是為了保障社會(huì)的整體利益，由國(guó)家對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行適度的干預(yù)。因此，社會(huì)法的興起與社會(huì)利益的凸顯密不可分。正是這種社會(huì)利益的興起，使得公法與私法的界限顯得不那么明顯。社會(huì)法就其產(chǎn)生背景和發(fā)展歷程來(lái)看，伴隨著市民社會(huì)和政治國(guó)家之間的相互滲透，伴隨著私法與公法逐漸融合。社會(huì)法以其明顯的社會(huì)本位特征，成為不同于公法也不同于私法，但同時(shí)又兼具私法和公法因素的、獨(dú)立的第三法域。與傳統(tǒng)的私法和公法相比較，社會(huì)法具有獨(dú)特的本位思想、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法和權(quán)利體系。B24

首先，社會(huì)法具有明顯的社會(huì)本位特征。法的本位是法學(xué)中的一個(gè)基本概念，是指法的基本觀念、目的、作用和任務(wù)。一般而言，法的本位通常由法所體現(xiàn)的利益來(lái)決定。傳統(tǒng)法學(xué)一般認(rèn)為，私法以私人領(lǐng)域中的個(gè)人利益為本位，公法以公共領(lǐng)域中的國(guó)家利益為本位，從而具有明顯的公私二元結(jié)構(gòu)。如前所述，社會(huì)法是以社會(huì)領(lǐng)域中的社會(huì)利益為本位的，這種社會(huì)利益不同于私人利益和公共利益，可以認(rèn)為是某些私人利益因?yàn)槭艿焦怖娴南拗贫纬傻囊环N特殊的利益，這種利益具有一定的獨(dú)立性。社會(huì)利益就其本性而言，不能被納入到傳統(tǒng)公共利益或者說(shuō)是具有全局性的、宏觀性的國(guó)家利益之中，相反，這種社會(huì)利益更接近于個(gè)人利益，但它又不能把它等同于私法領(lǐng)域中微觀的個(gè)人利益。例如，在勞動(dòng)法律關(guān)系中勞動(dòng)者的利益，在消費(fèi)者保護(hù)法律關(guān)系中消費(fèi)者作為弱勢(shì)群體的利益，環(huán)境法律關(guān)系中環(huán)境污染利害關(guān)系人的利益等，都是這種不同于公法和私法保護(hù)的利益，是一種新型的獨(dú)立的利益。社會(huì)法正是基于社會(huì)本位的理念，對(duì)這些社會(huì)利益進(jìn)行保護(hù)。

其次，社會(huì)法具有獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象。傳統(tǒng)學(xué)界一般認(rèn)為，私人主體間的平等關(guān)系由私法進(jìn)行調(diào)整，而在公共領(lǐng)域的具有強(qiáng)烈服從與被服從性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系由公法進(jìn)行調(diào)整。公法與私法的融合使得社會(huì)法具有獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象。這種調(diào)整對(duì)象具有較強(qiáng)的獨(dú)特性和綜合性，已經(jīng)完全超越公法或者私法的范疇。例如，社會(huì)法的調(diào)整對(duì)象可能是傳統(tǒng)的私法主體，但當(dāng)事人雙方的關(guān)系已經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)的私法關(guān)系。社會(huì)法所調(diào)整的法律關(guān)系雙方當(dāng)事人一般具有平等表象下的不平等特征。正是由于這種在表面平等掩蓋下的實(shí)質(zhì)上不平等，才產(chǎn)生了傾斜保護(hù)的需求。弱勢(shì)的一方當(dāng)事人需要國(guó)家和社會(huì)通過(guò)法律的手段對(duì)其進(jìn)行傾斜保護(hù)。因此，社會(huì)法的調(diào)整對(duì)象的獨(dú)立性也是客觀存在的。

再次，社會(huì)法還具有獨(dú)特的調(diào)整原則和方法。一般認(rèn)為，在私法領(lǐng)域，法律調(diào)整遵循的原則是“平等協(xié)商”“契約自由”等具有較強(qiáng)任意性和較大自由度的原則，而在公法領(lǐng)域，法律調(diào)整的原則是“罪刑法定”“依法行政”等具有較強(qiáng)強(qiáng)制色彩的原則。在社會(huì)法領(lǐng)域，社會(huì)法調(diào)整的原則既不同于完全剛性的公法，又不同于充分自由的私法。社會(huì)法基于對(duì)雙方當(dāng)事人地位強(qiáng)弱程度不同的考慮，將法律保護(hù)的重點(diǎn)放到弱勢(shì)的一方，產(chǎn)生了弱勢(shì)保護(hù)、傾斜立法等一系列獨(dú)特的原則。這些獨(dú)特的原則，不同于公法和私法的調(diào)整原則，也不能由公法或者私法的調(diào)整原則予以替代，具有明顯的獨(dú)立性。

最后，社會(huì)法具有不同于公法與私法的獨(dú)特權(quán)利體系。公法以權(quán)力為核心，私法以權(quán)利為核心。在公法領(lǐng)域，公權(quán)力主要體現(xiàn)為基于國(guó)家利益的一種強(qiáng)制力，公法上的權(quán)力與公法上的義務(wù)經(jīng)常是密不可分，在很多情況下，公權(quán)力既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)，既不能不行使，也不能予以放棄。而在私法領(lǐng)域，私法上的權(quán)利在很大程度上體現(xiàn)的是私人利益，權(quán)利的主體同時(shí)也是利益人，這種權(quán)利具有較強(qiáng)的處置自由，權(quán)利人可以行使，也可以放棄，放棄權(quán)利意味著放棄一定的私人利益。同時(shí)，私法上的權(quán)利人一般與義務(wù)人相對(duì)應(yīng)，權(quán)利人通常需要通過(guò)義務(wù)人履行義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益。社會(huì)法的權(quán)利體系與公法與私法明顯不同。在社會(huì)法的權(quán)利義務(wù)體系中，因?yàn)闄?quán)利人的權(quán)利與其他人的權(quán)利具有高度的相關(guān)性，因而權(quán)利人不能隨意放棄這種權(quán)力和利益。例如在集體勞動(dòng)法律關(guān)系中，在教育法律關(guān)系中，在環(huán)境法律關(guān)系中，這種社會(huì)法的權(quán)利屬性體系得就十分明顯。

（二）三元法律結(jié)構(gòu)與公共產(chǎn)品理論的反思

傳統(tǒng)的公共財(cái)政理論從政府的角度出發(fā)，構(gòu)筑了公共財(cái)政模式，并把公法的理念和理論充分地運(yùn)用到財(cái)政收支的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成一種現(xiàn)代憲法理念指導(dǎo)下的公共財(cái)政。現(xiàn)代憲法理念下，“這種精神能夠使人懷有這樣一種信念：公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共存的一種財(cái)政制度，是為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政，是為納稅人和所有公民服務(wù)的財(cái)政，是非盈利性的財(cái)政，是民主和法制化的財(cái)政，是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正的財(cái)政。”B25在現(xiàn)代社會(huì)生活中，這種理念下的公共財(cái)政模式受到了來(lái)自社會(huì)法的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，有很多原來(lái)不屬于公法調(diào)整，而是由社會(huì)法調(diào)整的領(lǐng)域也越來(lái)越多的納入到了公共財(cái)政的范圍，例如教育、環(huán)境、社會(huì)保障在現(xiàn)代生活中逐步納入到了社會(huì)法調(diào)整的范圍。同時(shí)，三元法律結(jié)構(gòu)也為公共產(chǎn)品理論提供了有益的思路，為解決當(dāng)代公共財(cái)政理論和現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)尋找到一個(gè)較為合適的解決方案。

（三）三元法律結(jié)構(gòu)下與現(xiàn)代公共財(cái)政模式的重構(gòu)

在三元的法律結(jié)構(gòu)模式下，傳統(tǒng)公法的領(lǐng)域無(wú)疑繼續(xù)是公共財(cái)政涉及的重要領(lǐng)域，我們可以從公法學(xué)科的各個(gè)視角去分析公共財(cái)政，這在傳統(tǒng)的公共財(cái)政理論中已有諸多體現(xiàn)。B26因此，公法領(lǐng)域的公共財(cái)政固然重要，但不是本處所要論述的內(nèi)容。本處僅僅簡(jiǎn)要論述社會(huì)法視角下公共財(cái)政模式的構(gòu)建，大致勾畫一下社會(huì)法學(xué)視角下的公共財(cái)政。

1社會(huì)保障法視角：公共財(cái)政在社會(huì)保障體系中的定位

正如有學(xué)者指出，“構(gòu)建公共財(cái)政的目的在于解決政府或財(cái)政職能的準(zhǔn)確定位問(wèn)題。公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政管理模式，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，也就是說(shuō)，以市場(chǎng)失靈為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場(chǎng)能有效解決的，公共財(cái)政不應(yīng)介入，凡市場(chǎng)不能有效解決的，公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財(cái)政的界定范圍。而社會(huì)保障事業(yè)正是市場(chǎng)失靈的一個(gè)領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能夠有效地提供社會(huì)保障，但社會(huì)保障又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的一個(gè)外部條件，所以必須由政府來(lái)出面組織。”B27由此可見(jiàn)，無(wú)論是從社會(huì)保障資金的籌集來(lái)看，還是從社會(huì)保障資金的使用和監(jiān)管環(huán)節(jié)來(lái)看，公共財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展始終具有十分重要的作用。從社會(huì)保障法的視角來(lái)看，現(xiàn)代公共財(cái)政體制應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)保障的需求，因而很有必要在體系上進(jìn)行重構(gòu)和完善。事實(shí)上，2014年預(yù)算法的修改在一定程度上已經(jīng)體現(xiàn)了社會(huì)保障對(duì)于公共財(cái)政的客觀需求和促進(jìn)。

2教育法視角：公共財(cái)政框架下義務(wù)教育體制改革

在現(xiàn)代法律體系中，教育法具有明顯的社會(huì)法屬性。在公共財(cái)政框架下重構(gòu)我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制，重點(diǎn)在于“實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育制度；完善義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度；制定義務(wù)教育最低保障線；明確各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任；完善義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；在同一行政區(qū)內(nèi)，對(duì)實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等化撥款制度。”B28以上內(nèi)容都是三元法律結(jié)構(gòu)框架下對(duì)公共財(cái)政模式提出的新要求。

3環(huán)境稅法視角：公共財(cái)政與環(huán)境稅

環(huán)境法因其突出的社會(huì)性質(zhì)，大致可以歸入到社會(huì)法的范疇。從環(huán)境稅法的視角來(lái)看，環(huán)境稅的征收，就其根本目的來(lái)看是為了對(duì)利用環(huán)境物品的負(fù)外部性進(jìn)行抑制，基于這種負(fù)外部性，有關(guān)納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)向國(guó)家繳納一定的稅費(fèi)，由國(guó)家用來(lái)進(jìn)行環(huán)境治理和保護(hù)。環(huán)境稅收具有雙重職能，不僅具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為和減少污染的作用，同時(shí)還具有進(jìn)行籌集公共財(cái)政資金的功能。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行環(huán)境稅收的立法。環(huán)境稅收與公共財(cái)政之間的這種密切關(guān)系使得環(huán)境稅收立法必須要注意到環(huán)境稅收的社會(huì)屬性。

由此可見(jiàn)，公共財(cái)政模式構(gòu)建不僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)，而且與法律結(jié)構(gòu)的變遷緊密相連。不同的法律結(jié)構(gòu)影響到財(cái)政模式的具體構(gòu)建，構(gòu)建當(dāng)代公共財(cái)政模式必須研究當(dāng)代法律結(jié)構(gòu)。當(dāng)代三元法律結(jié)構(gòu)下社會(huì)法的興起對(duì)傳統(tǒng)公共財(cái)政模式提出了挑戰(zhàn)，現(xiàn)代公共財(cái)政模式應(yīng)當(dāng)在三元法律結(jié)構(gòu)的模式下進(jìn)行重構(gòu)和完善。

注釋：

① 李煒光公共財(cái)政的憲政思維[J].戰(zhàn)略與管理，2002（3）

② [奧]奧托·紐拉特社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：華夏出版社，2000

③ 馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972

④ 董保華社會(huì)法原論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001

⑤ 同注解②

⑥ 阿奎那政治著作選[M].北京：商務(wù)印書館，1963

⑦ [美]艾倫·沃森民法法系的演變及形成[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997

⑧ 同注解③

⑨ [比]亨利皮郎中世紀(jì)歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)史[M].樂(lè)文，譯上海：上海人民出版社，1964

⑩ 同注解③

B11賈康關(guān)于公共財(cái)政的若干思考[J]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2005（6）

B12《詩(shī)經(jīng)·小雅·北山》

B13列寧文稿（第4卷）[M].北京：人民出版社，1979

B14鄧正來(lái)，JC亞歷山大國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑[M].北京：中央編譯出版社，1999

B15[英]梅因古代法[M].沈景一，譯北京：商務(wù)印書館，1984

B16同注解③

B17馬克思恩格斯全集第1卷[M].北京：人民出版社，1972

B18[法]孟德斯鳩論法的精神（下冊(cè)）[M].北京：商務(wù)印書館，1970

B19梁慧星民商法論叢（第4卷）[M].北京：法律出版社，1996

B20張柱華公共產(chǎn)品理論對(duì)我國(guó)改革的意義[J].榆林高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2001（1）

B21同注解B20

B22同注解B20

B23李世蘭我國(guó)公共財(cái)政模式的路徑選擇[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2005（2）

B24同注解④

B25同注解①

B26劉隆亨，閆蓓公共財(cái)政立法研究[J].北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）

B27賈洪波，李國(guó)柱公共財(cái)政在中國(guó)社會(huì)保障體系中的定位[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（10）

B28王善麥，曹夕多重構(gòu)我國(guó)公共財(cái)政體制下的義務(wù)教育財(cái)政體制[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2005（4）

（編輯：韋京）