政府投資重大工程項目跟蹤審計的探索思考

摘 要 政府投資重大工程項目涉及范圍廣、可變因素多、建設過程較為復雜，傳統以工程竣工決算審計為主的“靜態審計”監督方式存在很大的局限性。在此背景下，運用建設項目動態跟蹤審計方法對政府投資項目進行全過程投資成本控制，是傳統審計模式的發展與完善，也是現代管理學在工程建設項目審計中的實際應用。筆者結合自身工作經驗，擬從實際出發，總結分析當前開展跟蹤審計的現狀及存在問題，探索完善跟蹤審計操作模式的途徑和方法。

關鍵詞 政府投資 重大工程 跟蹤審計

一、政府投資項目跟蹤審計的概念、內涵與實施意義

（一）政府投資項目跟蹤審計的概念與內涵

政府投資項目跟蹤審計是指審計機關依據有關法律、法規、規章要求，按照規定程序對包括建設項目決策、設計、招投標、施工以及竣工結算等投資管理活動全過程進行連續、全面、系統地審計、監督、分析和評價工作，通過發現和評價工程建設過程中存在的問題，幫助有關部門及時糾正偏差，以實現對建設項目全過程的審計監督與控制。

跟蹤審計是對工程建設成本進行的主動控制，對項目自工程前期決策到建成投產的各個階段進行全過程監管，做到審計監督與審計服務相結合、依法審計與防范風險相結合、資料審計與現場檢查相結合、真實合法與績效審計相結合，使整個工程實施處于受控狀態，提高項目管理水平和財政資金使用效益。

（二）實施政府投資項目跟蹤審計的意義

（1）有利于為項目決策提供參考依據。跟蹤審計過程中，審計人員深入工程建設全過程，全面收集第一手資料，了解項目實時進展。同時，發揮組織協調作用，會同項目各方全面客觀地分析存在的問題，提出切實可行的方案，為項目科學決策提供參考依據。

（2）有利于合理控制項目投資。跟蹤審計側重于投資動態控制，通過抓住投資控制的關鍵點，會同有關各方對投資控制情況進行分析，對各階段的計價真實、合法性進行審計監督，對可能影響投資的變化及時調整，做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，控制建設成本。

（3）有利于提高項目管理水平。實施跟蹤審計充分發揮審計監督和服務作用，形成了全過程、全方位、經常性的監督制約機制，注重多方溝通，實現“審中有幫”、“審中有導”，幫助建設單位規范資金管理，健全內控制度，提高項目管理水平。

二、開展政府投資項目跟蹤審計的現狀及存在問題

作為一項探索性的工作，跟蹤審計工作的開展在外部環境與內部建設層面均存在著一些問題與制約因素，有待進一步規范和完善。

（一）政府投資項目運作管理存在的問題

（1）建設資金：投資控制、資金管理工作薄弱。由于前期工作不充分、建設過程中缺乏有效的資金控制，導致出現概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”現象。部分建設單位未按規定對建設資金進行專戶管理或專項列支，項目費用與其他財務支出混合，影響項目建設成本核算的真實性。

（2）項目管理：建設程序、工程實施把控不嚴。項目前期準備階段，建設單位未按規定程序操作，經常出現邊審批、邊設計、邊施工的“三邊”工程，使建設程序不合規。項目建設過程中，招投標違規、合同不規范、工程變更未及時報批等管理不善現象，會造成損失浪費或工程事故，間接抬高了工程建設成本。

（二）跟蹤審計自身建設發展存在的問題

（1）跟蹤審計關系相對復雜。跟蹤審計同時對設計、建設、施工、監理等部門實施審計監督，介入項目的各個環節，容易混淆與管理者的責任界限，增加了審計風險。同時，由于建設各方對跟蹤審計沒有足夠的理解、配合，增加了跟蹤審計的工作難度。

（2）跟蹤審計力量相對有限。建設項目跟蹤審計內容多、范圍廣、政策性強，貫穿于項目建設整個過程，需投入大量的人力、物力等資源。隨著政府投資重大工程建設任務的日益繁重，審計機關相對有限的審計力量成為跟蹤審計工作難以大范圍推廣的制約因素。

三、完善重大項目跟蹤審計的途徑方法

（一）細化調查，落實制度，促進資金全流程規范化管理

（1）理清脈絡，對建設資金進行逐級追蹤。政府投資重大工程建設資金條線較為復雜，建設資金往往經由不同層級下撥至建設單位，工程實際支出時建設資金最終流向體系外單位。審計部門要理清資金脈絡，圍繞資金鏈條，檢查建設資金是否及時、足額到位，隨資金流向逐級跟蹤，檢查每一層級的建設資金使用、管理是否規范，確保資金到哪，審計跟進到哪，做到資金監管不留盲區。

（2）健全制度，加強建設資金核算工作。跟蹤審計工作在橫向上，檢查建設單位是否按照《基本建設項目財務管理規定》對建設資金實施專戶管理或專項列支。重點關注同時承擔多項建設任務的單位是否建立了相應的資金管理制度，避免多個項目交叉重疊，確保建設成本的真實性，促進管理單位提高建設資金核算水平。

（3）規范操作，審查資金支付使用情況。項目正式實施后，根據招標文件、合同約定等內容，審核工程進度款支付、使用情況和項目管理費支出情況，檢查相應的支付審批程序，督促資金支付審批制度的執行，保證建設資金支出的專款專用，實時把握工程造價。

（二）動態跟進，重點突出，實現項目全過程關鍵點控制

（1）前期準備階段，關口前移，奠定項目建設堅實基礎。跟蹤審計工作從項目前期準備階段即開始介入，結合以往審計項目的經驗，積極參與立項、籌備、設計、概算等工作。實踐中要把好立項審批關，重點對項目立項審批程序進行審計；把好設計方案關，重點審核設計方案、設計深度、細化程度等是否能夠滿足后續各項工作；把好投資概算關，審核概算是否有缺項、漏項，在保證項目功能和使用的前提下，優化設計，明確標準，嚴格控制投資。

（2）建設實施階段，動態控制，促進項目規范順利開展。工程實施階段是整個建設過程中持續時間最長的階段，直接決定工程質量、建設成本和項目運營效果，也是政府投資項目跟蹤審計的重點。實踐中要抓住招投標環節，推動建設單位運用工程量清單等招標方式，充分發揮市場競爭的優勢，有效控制投資；抓住設計變更和簽證環節，避免隨意變更項目設計、擴大投資規模情況出現；抓住主要材料和設備采購環節，重點材料價格、質量等是否符合招投標文件要求，推進實施政府采購。

（3）竣工決算階段，嚴格審核，全面評價項目總體效益。竣工決算階段既要確認項目的實際投資，也要對概算執行情況、項目建設完成情況、項目總體管理和效益做出客觀全面評價，該階段的順利實施立足于跟蹤審計過程中嚴格控制各個關鍵環節的基礎上。主要審核結算依據正確清晰，根據現場資料、結合實際完成情況，檢查工程造價得到準確反映；審核項目竣工驗收相關程序是否健全，建設資料、合同資料、財務資料等是否能夠真實反映工程建設成本；還要客觀評價項目管理及效益，總結項目管理經驗和不足，完善投資項目管理體制。

（三）整合資源，形成合力，構建全領域跟蹤審計體系

（1）加強溝通協調，創造和諧審計環境。積極宣傳跟蹤審計進展情況和審計效果，使重大項目相關各方對跟蹤審計的工作職責、程序、內容及應配合的要求等有一個全面的了解。同時創新工作方式，加強與工程建設相關部門的溝通協調，共同研究解決項目實施中遇到的困難和問題，為跟蹤審計創造一個和諧良好的工作環境。

（2）準確審計定位，明確各方工作職責。跟蹤審計工作必須要保證和發揮審計的獨立性，實施過程中要合理準確定位，審計機關應對跟蹤審計的范圍、內容做出規定，向被審計單位明確各自的工作職責，做到“各行其是、各負其責”，不能代替建設單位和相關職能部門職責，保證審計的客觀性、公正性。

（3）整合監督資源，形成部門監管合力。整合項目管理資源，審計部門與財政部門、發展改革委、項目建設單位等相關部門相互協作，搭建項目管理各方協調交流平臺，及時發現解決問題，確保跟蹤審計與資金使用同步、審計整改與規范同步，共同推動項目進展。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：劉琳（1989—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

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