上海市徐匯區居民自治的現狀分析與對策建議

摘 要 近年來，各地都把城市社區居民自治作為社區管理向社區治理進行轉變的關鍵，在創新機制、固化模式等方面進行不斷探索與實踐。居民區是社會治理的基本單元，本文通過對上海市徐匯區社區居民自治現狀進行梳理，總結經驗和分析困難，提出進一步的對策建議。通過培育發展各類居民自治組織，以激發基層活力、促進居民區和諧穩定為目標，探索適合特大型城市規律和特點的城市社區治理模式。

關鍵詞 居民自治 自治組織 社區治理

近年來，城市社區建設過程中遇到的許多政治、經濟、社會問題，開始迫使政府由社會管理向社會治理轉變，社會治理這一概念漸漸被社會大眾接受，并成為我國政府執政的重要理念。費孝通認為，隨著社會主義市場經濟的深度發展，當代中國的社會結構也發生了新的變化，社區的居民內部必然形成了不同的關系和組織結構，在外部就必然要求新的管理模式和服務方式，這就要求社區建設中應當確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導方向。在當前的社區建設中，不僅需要政府參與，更需要社區自治組織和社區居民的廣泛參與，一個多元主體參與、社區居民自治的社會治理時代已經悄然到來。

一、居民自治的理論背景

（一）社區民主理論

這是一種將基層民主與社區自治相結合的理論，國內研究主要以費孝通、雷潔瓊為代表，主張居民自主自治是基層民主的重要實踐形式，主要觀點為：社區民主對整合基層社會具有重要作用。社區居民自治是城市居民群眾依法直接管理社會基層公共事務的一種民主形式，是社會主義民主在城市社區的廣泛實踐，這種實踐有利于團結基層社會，整合各方意見和資源。社區民主對民主政治建設具有重大影響。社區民主是中國社會轉型的主要內容，是社會主義民主政治發展的必然要求，有利于培養居民的民主自治意識，形成現代民主國家的基礎，對于我國政治體制改革意義深遠。

（二）公共治理理論

20世紀80年代，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內掀起，推動新公共管理理論獲得長足發展，主要表現之一就是“公共治理”理論的產生和發展。20世紀90年代，以俞可平等為代表的中國學者將學術觸角敏銳地伸向這一理論前沿領域，把“公共治理”理論引入國內。“公共治理”理論強調特定范圍內各類主體之間的多向互動與影響，以及公共事務相關主體對于社會事務的平等參與，是各類主體圍繞社會事務的協商互動。相對于“管理”在內涵上的單打獨斗與居高臨下，“治理”的提出是理念上的一個巨大進步，有利于促進社會參與、激發社會活力、維護居民利益。

二、徐匯區居民自治的實踐和探索

為了促進社區居民自治，加強和創新社會治理，近年來徐匯區積極參加上海市居委會自治家園創建活動，努力探索城市社區居民自治的典型模式，各居民區自治內容豐富多彩，自治主題和平臺機制也各不相同。

（一）典型案例

（1）“綠主婦，我當家”——凌云街道梅隴三村居委會的低碳環保自治行動。梅隴三村居委會積極引導培育居民區內各類自治組織，共同參與小區的自治管理工作。“綠主婦”議事會是一支由居民區家庭主婦為主體力量構成的服務管理自治組織。這些主婦們原先把精力放在家庭生活中，在居民區黨總支和居委會的引導下，部分家庭主婦自發組織起一支以“綠主婦，我當家”為主題的低碳環保行動小組，開展環保知識宣傳、社區垃圾減量等活動。

（2）燈塔下的自治家園——斜土街道江南新村居委會的船長俱樂部。江南新村居委會深入挖掘小區原“江南造船廠職工新村”的歷史特色和文化沉淀，創造性地提出了“燈塔指引下的一個平臺三個方陣”的自治管理新格局。居委會發揮了“燈塔”的指引作用，積極推動社區居民、群文團隊和共建單位三方的力量，形成了“船長俱樂部”這一社區自治平臺。

（二）自治類型

（1）從發動機制上看。按產生自治行為的原因和觸發點不同主要分為兩類： 1）興趣引導型。社區中有許多由于居民共同愛好、共同背景而自發成立的群眾團體，這些團體在自我運作、凝聚居民的同時，引導居民積極參與社區事務，成為居民自治的有效主體和平臺。例如，虹梅街道航天新苑居委居民以社區舞蹈、合唱等興趣愛好小組為基礎，成立以“安心、舒心、愛心、開心”的“四心”活動室，在積極開展各類活動的同時，參與到小區平安巡邏、幫困互助和志愿服務中來，為居民提供討論小區重大事項的場所與平臺。2）問題導向型。小區居民為解決小區一些重點問題和突出矛盾而自發組織起來，群策群力，共同推動問題解決，從而實現自我組織、自我管理。例如，湖南街道是典型的老弄堂社區，弄堂間差異大、問題多，物業管理缺失。弄堂居民為解決弄堂管理問題，自發成立“弄管會”，自我管理弄堂保安、保潔、綠化等問題。

（2）從運作機制上看。既有對小區公共事務廣覆蓋的綜合性自治平臺，也有聚焦某一難點熱點問題的專項型平臺。1）綜合型自治。在居民區黨組織的領導下，成立由居民代表、業委會、物業公司等各方參與的綜合性社區自治平臺，對小區的整體事務進行協商處理。例如，凌云街道閔朱居委通過搭建自治聯席會，凡是居民關心的社區公共事務，都通過“三會”進行討論、協商，形成建議后，提交自治聯席會。2）專項型自治。主要針對某個具體的公共事務開展居民自治活動，主題和參與對象都較為明確，有一定的專業化需求。例如，田林街道通過項目化購買，引入社會組織“和房家園物業指導中心”，為小區居民提供物業管理、業委會運作等方面的專業咨詢服務，化解減少了大量物業管理問題。

（三）主要問題和原因分析

（1）居委會行政事務壓力依然沉重——自治的時間與空間相對不足。居委會工作的行政色彩越來越強烈，居委協助基層政府所做的事務性工作隨著政府職能擴充不斷增多。隨著條線工作不斷下沉，街鎮承擔著越來越多的工作，最終不少工作都是要通過居委完成的，居委會也就變成了社區管理的神經末梢和政府職能落實的前沿陣地。

（2）居民參與度不夠，參與意愿需要加強——自治的議題和平臺相對缺少。由于當前社會人員流動性大、社會階層分化較大、社會思想多元，居民參與自治的意愿還很參差不齊。目前社區公共事務的處理，大部分還停留在政府自上而下的推銷任務上，缺失基于居民實際生活需要和自發意愿的建構方式。

（3）缺乏制度保障，自治水平有待提升——自治的能力和活力相對缺乏。目前，徐匯區居民自治總體上還處于“自發”階段，既有“百花齊放”的特點，也存在因人而異、因人而廢的情況，缺乏一套成熟可復制的自治制度來保障居民自治項目的持續性。

三、徐匯區深化居民自治的對策建議

隨著基層社區建設的不斷深入，“社區營造”應當成為社區居民自治的發展方向和目標，即要以社區共同體的存在和意識為前提，通過居民自治，推動社區居民群眾積極參與社區公共事務，凝聚社區共識，增強居民的歸屬感、責任感，讓各類社區居民建立起自己屬于這個社區的觀念。

（一）社區再動員，提高居民參與意愿

居民自治除了轉變政府職能，如何進行社區居民的社會動員，調動居民積極性，找好居民參與自治的“切入點”是關鍵。要善于抓住居民群眾的實際需要，把解決居民普遍關心的熱點、難點問題作為社區自治工作的重點，拉近居民之間距離，培養社區居民的社區意識，營造“社區共同體”的整體氛圍。

（二）社區再組織，建立居民自治機制

要加強居民群眾的社區再組織，利用共同興趣、共同需求，將居民有機地組織起來，使居民自治從一個個項目發展成為一個個微型的居民自治組織，從而建立起適合本社區實際的居民自治工作機制和運作模式。

（三）加強工作指導，增強項目的可復制性

要進一步加大基層群眾自治工作的指導力度，發揮街道整合資源、統籌協調的作用，指導社區更好地設計和開展居民自治項目。發揮“居委自治金”的作用，鼓勵居委開展居民自治項目申報和創建，使群眾自治在工作機制、方式方法上進一步加快在全區乃至全市復制和推廣。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：邵維佳（1980—），男，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

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