從公共決策模式窺探政府失靈問題

摘 要 2014年3月，臺灣因為“反服貿”引發了太陽花學運。從深層次分析，這場學運是政府失靈的表現。筆者試從這一社會現象出發，結合公共管理學理論，通過對中國大陸和中國臺灣政府失靈原因的分析，探討政府失靈的解決之道。

關鍵詞 政府失靈 公共決策 中國大陸與中國臺灣 治理

兩年多以前，海協會、?；鶗I導人在上海簽署了《海峽兩岸服務貿易協議》。因島內反對聲音太大，該協議在臺灣的立法機構遲遲未能通過。2014年3月17日，政府單方面宣布此協議通過初審，直接打包送入院會，進行最終表決。由此引發了社會反響巨大的臺灣太陽花運動。幾百名臺灣青年學生以突襲的方式沖破警察防線，占據了立法機構議場。同時，亦有10余萬民眾與學生上街游行，島內陷入了政府管理失控的混亂狀態。

這場以“反服貿”為核心的太陽花運動可以說是近幾年來臺灣地區最大的社會運動，也是馬英九執政以來最大的危機。其實，反服貿只是導火索。他們真正不滿的是這些年當局政府的執政不力。如今臺灣的經濟增長率一直在2%左右徘徊，這與曾經的“亞洲四小龍”時代相去甚遠。民眾擔心服貿協議一旦通過，會損害他們現在僅存的優勢和利益，所以激發了他們反抗的斗志。整個太陽花運動折射出的是臺灣當局政府失靈的本質。

一、揭開政府失靈的面紗

臺灣的這一幕可以說是我們現代社會政府運作的一個縮影，政府治理的改革和完善確實是人類社會的一個棘手問題。要想解決這個問題，我們首先得揭開政府失靈的面紗。

所謂政府失靈，是指個人對公共物品的需求無法在現代化議制民主政治中得到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府的活動或干預措施效率低下。政府失靈的具體表現包括：第一，公共決策中存在著“經濟人”行為。第二，公共決策中的信息失靈。第三，公共決策者的能力有限。第四，公共決策的程序缺陷。第五，做出公共決策的有關機構效率不高。這其中，筆者認為公共決策的程序缺陷是一個重要因素。有序合理的公共決策程序是國家治理、政府運作的重要基石。無論是在采取直接民主決策機制的臺灣地區，還是在采取間接民主決策機制的大陸地區，都存在導致政府失靈的因素，只要任何一個環節出錯，都可能導致政府失靈事件的發生。前面提到的其他幾種政府失靈的表現方式其實都可以在公共決策的過程之中得以體現。

（一）我國大陸地區

我國大陸地區總體上采取的是間接民主決策模式，公共決策的主體可分為三類，即執政黨、立法機關和行政機關。

（1）執政黨。我們國家實行的是中國共產黨領導的多黨合作制度。充分認識政黨決策在中國公共決策中的位置，是理解中國政治和行政過程的關鍵。我們應該看到，中國共產黨是我國廣大人民根本利益的代表者，在國家發展建設中發揮了不可替代的積極作用。但是，近年來，黨內部分黨員形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的四風問題仍較為突出，腐敗問題高發。這嚴重影響了黨的作用的發揮，影響了公共決策甚至是國家決策的制定執行，使得決策出現偏差，最終為政府失靈埋下了隱患。

（2）立法機關。根據我們憲法的規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使著國家權力。人民代表大會制度的運作是否順暢有效，是我們國家長治久安的重要考量。從選民的角度來看，選民搭便車的現象突出，選民參與選舉的熱情并不是很高。選舉在組織上、保障上存在較多的困難。例如，流動人口的選舉問題，人戶分離情況下選民基礎信息資料失效問題等等。從人大代表的角度來看，選民利益的代表性尚有欠缺，履職能力有待加強。

（3）政府機構。人大代表的數量是有限的，大量的管理事務是由具體政府機關的公務員來行使的。政府機關的效率不高是造成政府失靈的非常重要的原因。一是政府機構缺乏競爭機制。二是政府機關缺少降低成本的動機。三是政府機構在內外部監督方面尚不夠完善。由于政府機關和社會公眾存在明顯的信息不對稱，政府機關的產出也很難衡量，所以外界很難對其監管制約。除了上述機構外，還有一種特殊群體的存在也為政府失靈增加了可能性，那就是各種利益集團。他們為了實現集團利益，會向政府進行尋租，再加上公共決策者的經濟人行為，他們可能會接受利益集團的尋租行為甚至是主動設租，這樣就會出現官商勾結、政府腐敗的行為，使得很多的政府決策失去正確的方向。

（二）我國臺灣地區

兩岸截然不同的政治生態導致公共決策也存在很大差異。臺灣可以說是一個選舉社會。在選舉過程中，各政黨推選的候選人除了提出自己的政見，還得時不時出一些“奧步”，也就是一些爛招，炒作一些新聞熱點，拉對方候選人下水?？此泼裰鞯恼h輪替和政府決策模式其實隱藏著更大的不確定和不穩定性，混亂的選舉環境其實已經給當選者上臺后的政府運作埋下了隱患，使得公共決策的準確性、有效性均大打折扣。

（1）從地區領導人選舉來看，最終勝出的參選者并不一定是最優、最佳的選擇。除了參選者本身的能力，還有太多的外在影響因素。當最后的勝出者真的開始行使職權，可能與民眾的心理預期是不一樣的。這也就導致了原先的支持者最后可能變成了反對者。此外，參選人在選舉時的很多政見都是為了爭取選票的，等真的上臺了，能不能兌現承諾也是個問題。為了守住政權，他們往往會顧慮很多，政策的出臺也會變得非常的小心。

（2）從政黨輪替來看，臺灣目前的選舉制度可能導致了“多數人的暴政”。根據阿羅不可能定理，在民主社會中，沒有一種投票程序能尊重每一個人的偏好，能將所有個人的偏好轉換成一種社會偏好，并做出前后一致的決策。例如，2012年大選，馬英九連任時的得票率約為51.6%。顯然剩下的48.4%被強制性地接受了這一結果。這為之后政府的運作埋下了不小的隱患，作為在野黨的民進黨，雖然沒能奪得政權，但可在參政過程中不時設置障礙，使政府運作困難重重，318學運就是很好的證明。

二、尋求解決之道

從以上的分析中，我們發現，雖然大陸和臺灣采取的是完全不同的公共決策模式，但如果任何一個環節出現問題，都可能導致政府失靈。那么，我們該如何來規避政府失靈的問題呢？我們要從國情出發，尋找解決方案。

（一）要轉變觀念，正確認識政府作用

我國在治理過程中曾長期處于計劃經濟狀態，政府存在過度干預的情況，在國家發展的過程中產生了許多負面效應。在發展市場經濟的過程中，我們必須保持清醒的頭腦，明確政府干預的內容、范圍和手段，把政府干預限定在合理的范圍之內，以市場機制為主導，發揮政府干預的補充性作用。政府不能和市場混為一談，政府對市場干預的范圍應該僅限于市場失靈的情況。政府應該履行好“守夜人”的職責。

（二）要拓展渠道，積極發揮其他社會治理力量的作用

現代國家的治理絕不是市場或政府單方面的職責，公共治理的第三種力量正在崛起，原來政府和市場的二元結構正在演變成三元結構。因此，要創新思維，多拓展社會治理的渠道，加大對民間社會治理力量的扶持力度。各種社會治理力量要加強聯動，建立多種社會調節力量互動的社會管理網絡。

（三）要優化民主，建立科學有效的決策機制

一個國家善治的構成要素可以用十個詞概括：公正、有效、參與性、穩定、回應、廉潔、法治、責任、透明性和合法性。正如前面闡述的，國家治理是建立在一個個正確公共決策的基礎之上。公共決策程序的錯誤很可能引發政府失靈問題，因此必須高度重視公共決策的科學性、準確性和有效性。各部門之間應分清職責，各司其職，并加強配合。在擬訂和選擇公共決策時要暢通信息渠道，體現民主，讓真正有能力、有工作熱情者進入決策體制，進一步提升決策者的能力和水平。同時，要確保公共政策執行的有效性。

（四）要加強監管，建立和完善我國的法治體系

黨的十八屆四中全會已經提出了依法治國的基本綱略。因此，在政府決策過程中要樹立法治思維。要進一步注重法治建設尤其是完善公共決策規則，打好有法可依的基礎。除了加強政府的自律機制外，還必須加強外部監督體系建設，進一步完善監督政府行為的法律法規，并有效實施，以杜絕政府腐敗和不公正現象的發生。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：袁賽丹（1980—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

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