從公共管理角度淺談地方保護(hù)

摘 要 地方保護(hù)在目前很多區(qū)域仍屢禁不止，因有利益驅(qū)動(dòng)，造成不公平競爭的同時(shí)也損害地方和群眾的利益。應(yīng)通過改善公共管理來杜絕這一現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞 地方保護(hù) 原因 弊端 公共管理與地方保護(hù)

2013年中央電視臺(tái)再次報(bào)道，某省某縣以考核指標(biāo)的形式明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須年內(nèi)完成本縣出產(chǎn)的某品牌卷煙銷售指標(biāo)，該指標(biāo)作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核任務(wù)正艱難地、努力地推進(jìn)中。

除了在中西部地區(qū)或者我們所說的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域普遍出現(xiàn)這種地方保護(hù)主義的政策外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也就是東部沿海地區(qū)也存在類似的地方保護(hù)主義。例如，在重慶市的計(jì)算機(jī)政府采購中發(fā)現(xiàn)，幾乎都被惠普、華碩、方正三個(gè)品牌所壟斷。而研究后就可發(fā)現(xiàn)，這三家企業(yè)或多或少和重慶有所關(guān)聯(lián)，有的是已經(jīng)建廠，有的則有項(xiàng)目投資。知情人士還稱，這一做法已經(jīng)成為常態(tài)，在重慶持續(xù)了數(shù)年之久。又如，在2014年底出臺(tái)的62號(hào)文件就明確規(guī)定，各地區(qū)在招商和吸引外資的談判中，不能再出現(xiàn)高于規(guī)定政策的各類補(bǔ)貼或政策扶持，這也從根本上杜絕了各地區(qū)以出讓地方收益的方式讓利于企業(yè)以達(dá)到招商引商的目的。

一、地方保護(hù)定義

地方保護(hù)主義可以稱之為“行政性壟斷”，它主要是指地方政府及其職能部門利用行政職權(quán)對(duì)外地商家進(jìn)入本地市場、本地企業(yè)及資本流出加以限制或歧視的行為。簡單而言，就是“只強(qiáng)調(diào)保護(hù)地方的，局部的利益，而不顧全局利益的錯(cuò)誤思想行為”。

二、地方保護(hù)產(chǎn)生原因

地方保護(hù)，一直以來被人們所詬病，并深惡痛絕，它的產(chǎn)生嚴(yán)重影響了商品的正常交易和流通，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的公平、公正具有極大的破壞性。那么，它如今為什么又卷土重來，而且其“城墻”還那么堅(jiān)固呢？

可以簡單地說是利益驅(qū)使。當(dāng)然，這個(gè)利益有可見的經(jīng)濟(jì)利益，也有隱形的其他利益。具體來說，地方保護(hù)主義之所以屢禁不絕，并有愈演愈烈的趨勢(shì)，與以下幾個(gè)原因密切相關(guān)：

（一）地方經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)橘Y源或地理因素，難以和大中型城市或交通便利、資源豐富的地區(qū)競爭，在招商引商困難的前提下，發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)成了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一途徑。例如，云南省的部分縣市，因地處偏遠(yuǎn)，除了茶葉、煙草外無其他資源，在品牌和質(zhì)量上又無法與大品牌、大企業(yè)競爭，所以除了在縣市內(nèi)拉動(dòng)內(nèi)需外無其他更好的措施來提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為了達(dá)到某些產(chǎn)業(yè)集聚，往往也會(huì)出臺(tái)相應(yīng)政策，使該地區(qū)成為該產(chǎn)業(yè)的龍頭，來滿足區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，居民就業(yè)、福利的需要

政府的收入主要依靠財(cái)政收入，而地區(qū)居民的福利又需要政府有足夠的財(cái)政來支持。在此前提下，政府出面扶持地方經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)是地方稅收穩(wěn)定的主要來源，所以經(jīng)常在媒體上可以看到，某某地區(qū)的大企業(yè)在該地區(qū)的地位不亞于政府主要領(lǐng)導(dǎo)，他們可享受該地區(qū)的很多“特權(quán)”，因?yàn)樗麄兪中睦镎莆罩途用褓囈陨婧桶l(fā)展的根本——錢！同時(shí)，在有支柱企業(yè)或產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展的勢(shì)頭下，必定會(huì)解決地方相當(dāng)一部分的就業(yè)。在中國，一座城市（大多為縣級(jí)市）只依靠一家企業(yè)的現(xiàn)象比比皆是，即這家企業(yè)稅收達(dá)到該地區(qū)財(cái)政50%以上，解決大多數(shù)居民就業(yè)，可以說，該城市及百姓與這個(gè)企業(yè)共存亡，這樣的企業(yè)，政府如何會(huì)不保護(hù)？

（三）政府官員政績和考核的需要

除了以上提到的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)培育、滿足居民就業(yè)和區(qū)域社會(huì)福利需要的因素外，筆者認(rèn)為地方保護(hù)問題的產(chǎn)生最為根本的原因是目前現(xiàn)行的對(duì)政府官員政績考核和用人制度。官員考核來源于上級(jí)和百姓：上級(jí)對(duì)地方政府考核的依據(jù)主要是各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上去了，理所當(dāng)然地方可用財(cái)力多了，能為地區(qū)的公共事務(wù)支出也多了，百姓的福利（包括享受的公共服務(wù)）也會(huì)相應(yīng)提高；另一方面，從普通百姓來講，生活安定并有一定的社會(huì)保障，肯定就會(huì)支持和擁護(hù)政府。而政府官員即得到上級(jí)肯定又得到百姓擁護(hù)，那仕途上的晉升就指日可待了，所以地方保護(hù)是地方政府官員得到良好回報(bào)的有效途徑，這種企業(yè)愿意、群眾滿意、上級(jí)又認(rèn)可的工作模式，地方官員又何樂而不為呢！

三、地方保護(hù)造成的弊端

上述簡要闡述了地方保護(hù)的原因，也能從中理解地方政府官員采取這種措施的動(dòng)因，那么，在地方政府官員認(rèn)為多方面都得益的前提下，為什么我們一直提出要打破地方保護(hù)主義，要捅破地方這一層保護(hù)傘呢？

（一）違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律

企業(yè)的發(fā)展要遵循一定的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)成長規(guī)律，地方保護(hù)主義的實(shí)行，既是侵害他人的合法利益，更違反了自由交易、公平競爭、公正監(jiān)督的市場規(guī)則。同時(shí)，由于地方政府的保護(hù)，會(huì)逐步削弱受保護(hù)企業(yè)自我生存、發(fā)展、對(duì)外競爭的意識(shí)和能力，一旦失去這一層保護(hù)傘，被保護(hù)企業(yè)將無法繼續(xù)生存。

（二）阻礙或破壞依法行政

地方保護(hù)往往使地方行政執(zhí)法部門有法難依，而且由于執(zhí)法部門由地方政府委派或任命，這就使行政部門難以脫離地方政府的意志而獨(dú)立執(zhí)法。例如，環(huán)保部門對(duì)支柱企業(yè)的違法查處往往因?yàn)樵撈髽I(yè)是納稅大戶、重點(diǎn)企業(yè)而不能要求企業(yè)搬遷、停產(chǎn)，甚至是罰款也常常“無關(guān)痛癢”，這樣的執(zhí)法降低了企業(yè)違法成本，也壯大了企業(yè)“為我獨(dú)大”的膽子。

（三）剝奪消費(fèi)者選擇權(quán)

因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)，往往該地區(qū)市場上該類產(chǎn)品一家獨(dú)大，甚至于該同類產(chǎn)品就只提供該企業(yè)或該品牌，使得消費(fèi)者無法選擇。同時(shí)，因?yàn)闆]有同類競爭或競爭有限，企業(yè)或產(chǎn)品沒有升級(jí)改造或換代提升的需求，嚴(yán)重影響企業(yè)科技進(jìn)步和產(chǎn)品研發(fā)，勢(shì)必造成價(jià)高質(zhì)次，消費(fèi)者也沒有選擇。第三，因政府的積極扶持，也為了保證地方經(jīng)濟(jì)增長等環(huán)境因素，消費(fèi)者也必須選擇。

（四）成為權(quán)錢交易的溫床

企業(yè)的目標(biāo)是利益最大化，通過地方保護(hù)政策，往往能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然，在此過程中少不了政府官員的支持和政策支撐，而政府官員也可以因?yàn)閴汛笾е髽I(yè)、提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得良好的政績并得到提升，這種“互幫互惠”的關(guān)系必然會(huì)導(dǎo)致公共利益的損害以及腐敗的滋生。因?yàn)椤瓣P(guān)照”得到企業(yè)“報(bào)恩”而紛紛倒下的政府官員仍然“前赴后繼”。

由此可見，地方保護(hù)不但不能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)真正地繁榮發(fā)展，反而造成地方經(jīng)濟(jì)不平衡、消費(fèi)不公平，更會(huì)因此影響該地區(qū)其他的各項(xiàng)公共管理和政策。

四、地方保護(hù)與公共管理

（一）公共管理定義

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共福利與公共利益。就公共管理本身的目的而言，就是通過政府主導(dǎo)和政策引導(dǎo)，通過搭建平臺(tái)和服務(wù)，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境的共同發(fā)展。

（二）地方保護(hù)和公共管理的關(guān)系

地方保護(hù)是公共管理中政策執(zhí)行的一種曲解，它是打著履行公共職能的外衣，片面地、有偏差地執(zhí)行公共政策，或者是選擇性地執(zhí)行，以此來追求地方或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，達(dá)到地方保護(hù)的根本目的。例如，部分高校的亂收費(fèi)現(xiàn)象是從教育一費(fèi)制以外，巧立名目，收取各種“雜費(fèi)”，來獲取局部利益而公然違背教育收費(fèi)政策。“從本質(zhì)上講，亂收費(fèi)是一些行業(yè)和部門利用所掌握的權(quán)力在特定條件下對(duì)人民群眾和基層單位實(shí)施的利益轉(zhuǎn)移、利益掠奪行為。”所以說，地方保護(hù)是公共管理中執(zhí)行過程中片面的、有偏差的一種管理手段和政策。

五、運(yùn)用管理手段杜絕地方保護(hù)

（一）依法行政，規(guī)范政府行為

一是建立依法行政的執(zhí)政理念和正確的政績觀，嚴(yán)格履行政府監(jiān)督、監(jiān)管職能，不能以犧牲公共利益和社會(huì)利益來換取暫時(shí)的、局部的地方利益。二是徹底改變?nèi)苷默F(xiàn)狀，從根本上轉(zhuǎn)變思想觀念，來引導(dǎo)、培育和服務(wù)企業(yè)在地方正常的生長和發(fā)展。

（二）建立合理的考核、用人機(jī)制

要改變目前唯指標(biāo)為上的考核機(jī)制和干部選拔制度，應(yīng)從更高層面、綜合、長遠(yuǎn)地看待地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并以此來作為考核、激勵(lì)地方官員的用人制度。

（三）擴(kuò)大公眾參與的監(jiān)督力度

政府就應(yīng)時(shí)刻接受群眾監(jiān)督，通過減少審批項(xiàng)目、減小審批范圍，擴(kuò)大信息公開力度等方式，加強(qiáng)政府公開的透明度。特別在涉及與群眾密切相關(guān)的環(huán)境、民生等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，必須以保證公共利益為前提，主動(dòng)公開信息，接受監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的約束作用。

（作者單位為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡介：俞奕華（1974—），女，就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

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