中國共產黨重要的歷史政治文獻——記《陜甘寧邊區施政綱領》的頒布

文/陳子平

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中國共產黨重要的歷史政治文獻——記《陜甘寧邊區施政綱領》的頒布

文/陳子平

1941年5月1日，中共陜甘寧邊區中央局頒布了經中共中央政治局批準的《陜甘寧邊區施政綱領》，簡稱“五一施政綱領”。這個綱領的大部分內容都是毛澤東審閱初稿時重新改寫的。它的頒布，不僅在陜甘寧邊區建設史上，而且在中國革命史上都具有重要地位。

陜甘寧邊區政府成立以后，從1937年到1940年，先后發布過兩個施政綱領，它們是“五一施政綱領”的前身。這三個綱領反映了陜甘寧民主建設發展的歷程。陜甘寧邊區的第一個施政綱領，就是邊區黨委在民主普選運動開始前夕，于1937年6月20日提出的，名稱為《民主政府施政綱領》。這個綱領反映了由蘇維埃革命向抗日民族戰爭轉變時期的特點，共16條。第二個施政綱領是1939年1月17日至2月4日召開的陜甘寧邊區第一屆參議會上制定的，名為《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，共28條，1939 年4月4日正式公布，這個綱領的內容較第一個施政綱領更為充分，許多條文的好含義也更加明確和完備。如果說第一個綱領主要還是一個臨時性的政策規定，那么，第二個綱領已經是一個比較完整的抗日民主根據地的綱領。

在邊區第二個施政綱領即《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》發布后的兩年中，中國的政局發生重大變化，中國共產黨領導的人民抗日力量迅速發展壯大。國民黨政策的重點從對外轉為對內，反共摩擦活動愈來愈頻繁，還掀起兩次反共高潮。與此同時，國民黨頑固派在思想理論上也對共產黨和馬克思主義發起攻擊。他們抹殺孫中山三民主義的革命精神，把三民主義變成反共的旗幟。面對這樣的形勢，中共一方面要高舉這樣的旗幟，開展反摩擦斗爭，粉碎國民黨的反共高潮；另一方面，要進行理論戰線上的斗爭，捍衛馬克思主義和孫中山三民主義的革命原則，并系統闡明自己對中國革命各項問題的基本觀點。為此，陜甘寧邊區中央局制訂并發布了《陜甘寧邊區施政綱領》。

1941年1月，邊區中央局決定并成立了《陜甘寧邊區施政綱領》起草委員會。該委員會依據中共中央關于“三三制”政權的精神，起草邊區的施政綱領。3月，起草委員會提出了施政綱領的初稿，并經過邊區中央局和邊區政府召開會議，討論并修改以后，以草案的方式，上報中共中央。4月，中央政治局討論并原則批準了這個施政綱領、毛澤東對施政綱領的條文作了具體的修改。關于制定該綱領的原因，4月27日中共中央在發出的《關于發布陜甘寧邊區施政綱領的指示》中作出：“此綱領之發布，適當國內外形勢發生激勵變化，國民黨施行黑暗統治，全國人民彷徨無主之際，實具有嚴重政治意義。”4月28日，毛澤東就發表《陜甘寧邊區施政綱領》致信任弼時并轉邊區中央局，要求“請在邊區刊物上發表，并印多張廣為散步于邊境內外。支部書記以上，班長以上，鄉主席以上之干部，須使之人手一張”，并張貼于通衢。4 月30日，中共陜甘寧邊區中央局作出《關于發布新的施政綱領的決定》，強調無論在選舉前或選舉后，一切為本黨同志的領導之機關、部隊、團體、學校，須照此綱領堅決實施之，黨員違反此綱領之任何條文，予以紀律之制裁。1941年5 月1日，該綱領在延安《新中華報》上正式公布。與此同時，邊區的其他刊物，也發布了這一施政綱領。稍后，該綱領加上通俗解釋，以小冊子發到各機關、部隊、團體、學校以及每一個鄉村。1941年11月，在邊區二屆一次參議會上，大會通過接受該綱領為邊區施政綱領。

《陜甘寧邊區施政綱領》開宗明義指出，在邊區第二屆參議會舉行選舉的時候，制定這個綱領的目的完全是“為著進一步鞏固邊區，發展抗日的政治經濟文化建設，以達堅持長期抗戰增進人民福利之目的”；制定這個綱領是根據孫中山的三民主義、總理遺囑和中共中央的抗日民族統一戰線原則；如果我們共產黨員當選為政府人員時，就要堅持按照這個綱領來做事，促使這個綱領的實現，這是施政綱領的總綱，是提出綱領全部內容的基礎和出發點。

《陜甘寧邊區施政綱領》的內容共21條：

一、團結邊區內部各社會階級，各抗日黨派，發揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛邊區、保衛西北、保衛中國、驅逐日本帝國主義而戰。

二、堅持與邊區境外友黨、友軍及全體人民的團結，反對投降、分裂、倒退的行為。

三、提高邊區武裝部隊的戰斗力，保障其物質供給，改善兵役制度及其他后方勤務的動員制度，增進軍隊與人民的親密團結。同時加強抗日自衛軍、少先隊的組織與訓練，健全其領導系統。

四、加強優待抗日軍人家屬的工作，徹底實施優抗條例，務使八路軍及一切友軍在邊區的家屬得到物質上的保障與精神上的安慰。

五、本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任，共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。

六、保證一切抗日人民（地主、資本家、農民、工人等）的人權，政權[2]，財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權。除司法系統及公安機關依法執行其職務外，任何機關、部隊、團體不得對任何人加以逮捕、審問或處罰，而人民則有用無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利。

七、改進司法制度，堅決廢止肉刑，重證據不重口供。對于漢奸分子，除絕對堅決不愿改悔者外，不問其過去行為如何，一律施行寬大政策，爭取感化轉變，給以政治上與生活上之出路，不得加以殺害、侮辱、強迫自首或強迫其寫悔過書。對于一切陰謀破壞邊區的分子，例如叛徒分子、反共分子等，其處置辦法仿此。

八、厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪。同時實行俸以養廉原則，保障一切公務人員及其家屬必需的物質生活及充分的文化娛樂生活。

九、發展農業生產，實行春耕秋收的群眾動員，解決貧苦農民耕牛、農具、肥料、種子的困難，今年開荒六十萬畝，增加糧食產量四十萬擔，獎勵外來移民。

十、在土地已經分配區域，保證一切取得土地的農民之私有土地制。在土地未經分配區域（例如綏德、富縣、慶陽），保證地主的土地所有權及債主的債權，惟須減低佃農租額及債務利息，佃農則向地主繳納一定的租額，債務人須向債主繳納一定的利息，政府對東佃關系與債務關系加以合理的調整。

十一、發展工業生產與商業流通，獎勵私人企業，保護私有財產，歡迎外地投資，實行自由貿易，反對壟斷統制，同時發展人民的合作事業，扶助手工業的發展。

十二、調節勞資關系，實行十小時工作制，增強勞動生產率，提高勞動紀律，適當地改善工人生活。

十三、實行合理的稅收制度，居民中除極貧者應予免稅外，均須按照財產等第或所得多寡，實施程度不同的累進稅制，使大多數人民均能負擔抗日經費。同時健全財政機構，調整金融關系，維護法幣，鞏固邊幣，以利經濟之發展與財政之充裕。

十四、繼續推行消滅文盲政策，推廣新文字教育，健全正規學制，普及國民教育，改善小學教員生活，實施成年補習教育，加強干部教育，推廣通俗書報，獎勵自由研究，尊重知識分子，提倡科學知識與文藝運動，歡迎科學藝術人才，保護流亡學生與失學青年，允許在學學生以民主自治權利，實施公務人員的兩小時學習制。

十五、推廣衛生行政，增進醫藥設備，歡迎醫務人才，以達減輕人民疾病之目的，同時實行救濟外來的災民、難民。

十六、依據男女平等原則，從政治經濟文化上提高婦女在社會上的地位，發揮婦女在經濟上的積極性，保護女工、產婦、兒童，堅持自愿的一夫一妻婚姻制。

十七、依據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙、回民族的自治區，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風俗習慣。

十八、歡迎海外華僑來邊區求學，參加抗日工作，或興辦實業。

十九、給社會游民分子以耕種土地、取得職業與參加教育的機會，糾正公務人員及各業人民中對游民分子加以歧視的不良習慣，對會門組織實行爭取、團結與教育的政策。

二十、對于在戰斗中被俘之敵軍及偽軍官兵，不問其情況如何，一律實行寬大政策，其愿參加抗戰者，收容并優待之，不愿者釋放之，一律不得加以殺害、侮辱、強迫自首或強迫其寫悔過書。其有在釋放之后又連續被俘者，不問被俘之次數多少，一律照此辦理。國內如有對八路軍、新四軍及任何抗日部隊舉行攻擊者，其處置辦法仿此。

二十一、在尊重中國主權與遵守政府法令的原則下，允許任何外國人到邊區游歷，參加抗日工作，或在邊區進行實業、文化與宗教的活動。其有因革命行動被外國政府壓迫而來邊區者，不問其是宗主國人民或殖民地人民，邊區政府當一律予以懇切的保護。

《陜甘寧邊區施政綱領》是中共中央的抗日民族統一戰線的具體應用，它不僅在根據地中具有開創性，而且對中共全國政權的建立也產生了深遠的影響。它發布后很快成為其他根據地施政的范本，從而在廣泛的區域得到推行。

（作者單位：陜西省檔案局）