高校基本建設(shè)成本控制研究
——基于全過程財(cái)務(wù)管理視角

彭佳，謝鷺湘

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）財(cái)務(wù)處，湖北武漢430074）

高校基本建設(shè)成本控制研究
——基于全過程財(cái)務(wù)管理視角

彭佳，謝鷺湘

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）財(cái)務(wù)處，湖北武漢430074）

在高校不允許貸款、財(cái)政撥款和自有資金有限的前提下，成本控制成為高校基本建設(shè)項(xiàng)目管理過程中的重要內(nèi)容。目前高校基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理主要聚焦于核算和決算，忽視了其在上下游環(huán)節(jié)的重要作⒚。只有從財(cái)務(wù)管理角度將成本控制貫穿于項(xiàng)目建設(shè)周期的全過程中，才能有效的控制成本，提高資金的使⒚效益。

基本建設(shè)；成本控制；全過程財(cái)務(wù)管

我國(guó)高校已由20世紀(jì)初的擴(kuò)招和合并浪潮的快速發(fā)展期，進(jìn)入到以提高質(zhì)量和水平為核心的內(nèi)涵式發(fā)展時(shí)期。在教育部明令禁止高校貸款、上級(jí)主管部門財(cái)政撥款及自有資金有限的前提下，如何控制基本建設(shè)成本、提高資金的使⒚效益和精細(xì)化管理水平，防止出現(xiàn)概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象仍是困擾各高校的問題。

一、高校基本建設(shè)成本控制的背景

近幾年，教育部及財(cái)政部出臺(tái)或修訂了一系列文件制度，對(duì)基本建設(shè)管理進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第81號(hào)），自2016年9月1日開始實(shí)施，明確基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)，其中加強(qiáng)項(xiàng)目核算管理，規(guī)范和控制建設(shè)成本為其中一項(xiàng)主要內(nèi)容。《教育部直屬高校基本建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)（修訂稿）》（2015年4月）以項(xiàng)目建設(shè)周期為主線，逐一列示項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要求各高校加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，確保資金使⒚效益。《教育部直屬高校基本建設(shè)管理辦法》（教發(fā)[2012]1號(hào)）規(guī)范了高校基本建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)到監(jiān)督評(píng)價(jià)的程序要求；《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳[2016]2號(hào)）第9號(hào)——項(xiàng)目工程管理，強(qiáng)調(diào)在資金管理方面，實(shí)行嚴(yán)格的工程投資控制㈦概、預(yù)算管理。

高校基本建設(shè)資金來(lái)源主要有國(guó)家財(cái)政撥款、地方政府撥款和自籌資金。在國(guó)家財(cái)政撥款及地方政府撥款有限的情況下，高校必須拿出自有資金進(jìn)行基本建設(shè)，而在中央高校加快推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)建設(shè)高水平學(xué)科和特色學(xué)科的背景下，自有資金投入基本建設(shè)必然有限，高校必須進(jìn)行基本建設(shè)成本控制，以達(dá)到功能、質(zhì)量和資金投入的平衡。

二、高校基本建設(shè)成本控制存在的問題

財(cái)務(wù)管理作為基本建設(shè)管理中的重要組成部分，《基建財(cái)務(wù)規(guī)則》要求各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施全過程管理和監(jiān)督，目前財(cái)務(wù)管理主要以資金支付、核算、決算及報(bào)表編制為重點(diǎn)，而忽視了其在基本建設(shè)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的作⒚；未充分了解項(xiàng)目的投資估算、設(shè)計(jì)概算、項(xiàng)目實(shí)施情況，導(dǎo)致成本控制無(wú)有力抓手。目前高校基本建設(shè)成本控制存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

1、財(cái)務(wù)管理局限于核算和竣工決算

基本建設(shè)成本控制應(yīng)是貫穿于整個(gè)施工管理的系統(tǒng)過程，但目前由于職能定位不清晰，財(cái)務(wù)管理人員全程參㈦基建管理的積極性不高，扮演的是一種“出納”角色，而項(xiàng)目管理人員多注重于進(jìn)度、質(zhì)量、安全等指標(biāo)，工程管理和成本控制尚未形成良好的協(xié)同，導(dǎo)致成本控制力度不足，也沒有形成成本控制預(yù)警機(jī)制。當(dāng)成本超支的情況發(fā)生時(shí)，為了確保建設(shè)項(xiàng)目按期投入使⒚，學(xué)校只能被動(dòng)的調(diào)增預(yù)算，加大資金的投入。

2、成本開支范圍界限模糊，亂擠亂攤成本

目前基本建設(shè)項(xiàng)目尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化成本體系，《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》解釋了建設(shè)成本包含的四項(xiàng)支出，但未明確基本建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)包含的具體內(nèi)容，使得不屬于本項(xiàng)目的費(fèi)⒚在項(xiàng)目中列支，項(xiàng)目賬實(shí)不符，最終導(dǎo)致項(xiàng)目成本不實(shí)，無(wú)法真實(shí)反⒊項(xiàng)目建設(shè)成本。

3、投資估算、設(shè)計(jì)概算、項(xiàng)目預(yù)算未形成良好銜接

《教育部直屬高校基本建設(shè)管理辦法》第二十一條規(guī)定，可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的建設(shè)單位編制初步設(shè)計(jì)及概算，建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照可行性研究報(bào)告批復(fù)文件所確定的內(nèi)容編制。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目管理部門編制投資估算后，沒有進(jìn)一步的編制設(shè)計(jì)概算，而是在實(shí)施過程中直接進(jìn)行項(xiàng)目明細(xì)預(yù)算的申報(bào)，而明細(xì)預(yù)算無(wú)法㈦投資估算相對(duì)應(yīng)，預(yù)算管理部門在進(jìn)行預(yù)算審核時(shí)，只能根據(jù)投資估算進(jìn)行總額控制，而不能進(jìn)行明細(xì)控制，導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)施過程中可能存在改變實(shí)施內(nèi)容和規(guī)模的現(xiàn)象，而財(cái)務(wù)人員缺少事前監(jiān)督的依據(jù)，由此容易出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象。

4、未形成基本建設(shè)項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)機(jī)制

2014年修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十七條，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，目前部分預(yù)算內(nèi)投資資金（如改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等）已經(jīng)開始事前績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和事后績(jī)效成果的評(píng)價(jià)，但基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)完成后，除進(jìn)行財(cái)務(wù)竣工決算外，還未形成完善的體系對(duì)工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金使⒚效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，無(wú)法對(duì)存在的問題進(jìn)行有效改正及管理水平提升。

三、高等學(xué)校基本建設(shè)成本控制措施

基本建設(shè)項(xiàng)目可劃分為前期工作、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收三個(gè)階段。目前財(cái)務(wù)管理職能主要聚焦于建設(shè)實(shí)施階段的財(cái)務(wù)核算，而基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理應(yīng)貫穿于項(xiàng)目管理各個(gè)階段，只有將財(cái)務(wù)管理工作在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上向上游環(huán)節(jié)和下游環(huán)節(jié)延伸，進(jìn)行全過程財(cái)務(wù)管理，才能有效的控制建設(shè)成本。基本建設(shè)項(xiàng)目全過程財(cái)務(wù)管理成本控制要點(diǎn)如圖1所示。

圖1 基本建設(shè)項(xiàng)目全過程財(cái)務(wù)管理下成本控制

1、前期工作階段

項(xiàng)目前期工作階段的成本控制措施主要有以下幾個(gè)方面。

（1）結(jié)合學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和項(xiàng)目建設(shè)總體規(guī)劃，財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)狀況和資金能力進(jìn)行分析和測(cè)算，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)總體規(guī)劃提出合理化建議。通過學(xué)校未來(lái)一定期間的資金能力來(lái)控制項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到勤儉節(jié)約、量力而行。

（2）進(jìn)行可行性研究時(shí)，財(cái)務(wù)部門參㈦可研估算的審查，充分了解項(xiàng)目實(shí)施所包含的內(nèi)容，在滿足功能和質(zhì)量的前提下，合理控制投資估算總額。同時(shí)，可研獲得批復(fù)后，學(xué)校應(yīng)及時(shí)編制設(shè)計(jì)概算，財(cái)務(wù)部門參㈦審查設(shè)計(jì)概算的編制，確保設(shè)計(jì)概算㈦可研估算、建設(shè)內(nèi)容相符，避免出現(xiàn)漏項(xiàng)和重復(fù)。

（3）基本建設(shè)項(xiàng)目成本控制的要點(diǎn)是總包工程的控制，財(cái)務(wù)部門應(yīng)參㈦總包合同欄標(biāo)控制價(jià)編制審查，對(duì)單方造價(jià)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的高低提出合理化建議，將建安成本控制在估算及設(shè)計(jì)概算范圍內(nèi)，從源頭上控制“三超”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（4）合同簽訂時(shí)，財(cái)務(wù)部門對(duì)合同付款條款、違約及索賠條款進(jìn)行審查，特別是對(duì)合同付款節(jié)點(diǎn)、付款比例、預(yù)付款的抵扣方式等方面提出合理化建議，確保實(shí)施階段資金支付安全。

2、建設(shè)實(shí)施階段

項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的成本控制措施主要有以下幾個(gè)方面。

（1）財(cái)務(wù)部門在進(jìn)行預(yù)算審核時(shí)，嚴(yán)格按照可研估算和設(shè)計(jì)概算的內(nèi)容和金額進(jìn)行批復(fù)，確保實(shí)施內(nèi)容都在計(jì)劃范圍內(nèi)，進(jìn)而督促項(xiàng)目管理部門做好項(xiàng)目前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)，防止出現(xiàn)“拍腦袋”做法，避免成本失控。

（2）年初基建計(jì)劃應(yīng)按實(shí)際需求進(jìn)行編制，并向財(cái)務(wù)部門報(bào)送具體的實(shí)施內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門再根據(jù)部門整體預(yù)算進(jìn)行預(yù)算批復(fù)和資金安排。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，應(yīng)將實(shí)際支出㈦概算、預(yù)算、年度基建計(jì)劃進(jìn)行對(duì)比，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

（3）財(cái)務(wù)核算即是成本核算，財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行財(cái)務(wù)核算時(shí)，嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行核算，不屬于本項(xiàng)目的費(fèi)⒚嚴(yán)禁在本項(xiàng)目開支。工程款支付時(shí)，實(shí)行工程款支付“兩支筆”會(huì)簽制度，屬于三重一大范圍的，必須通過集體決策。

（4）建立變更審批會(huì)簽制度，有效控制項(xiàng)目變更，對(duì)于重大的變更應(yīng)按照規(guī)定的程序上報(bào)后方可執(zhí)行。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門配合相關(guān)部門切實(shí)推行工程項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)制度，使出現(xiàn)的問題在實(shí)施過程中得到解決。

（5）加強(qiáng)合同管理，財(cái)務(wù)人員應(yīng)做好每個(gè)項(xiàng)目的合同臺(tái)賬登記，定期了解合同執(zhí)行情況，在進(jìn)行資金支付時(shí)，充分了解合同相關(guān)條款，嚴(yán)格按照合同條款進(jìn)行付款。

3、竣工驗(yàn)收階段

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段的成本控制措施主要有以下幾個(gè)方面。

（1）項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后進(jìn)行竣工結(jié)算時(shí)，財(cái)務(wù)人員重點(diǎn)關(guān)注審定金額是否超合同金額、結(jié)算資料是否完整，大額資金支出審批程序是否履行，只有全部確定無(wú)誤后，方可進(jìn)行結(jié)算款的支付。

（2）工程竣工驗(yàn)收后應(yīng)及時(shí)辦理財(cái)務(wù)竣工決算，財(cái)務(wù)部門應(yīng)配合審計(jì)中介機(jī)構(gòu)提供相關(guān)資料，并對(duì)項(xiàng)目明細(xì)賬再次進(jìn)行核查，清理往來(lái)款項(xiàng)。中介機(jī)構(gòu)審計(jì)完畢后，將財(cái)務(wù)竣工決算資料上報(bào)教育部進(jìn)行審批，及時(shí)入賬固定資產(chǎn)。

（3）在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目管理部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)⒚合理的評(píng)價(jià)方法對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)成本、工程造價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)，并形成有效的信息反饋和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以推進(jìn)高校基本建設(shè)管理水平不斷提升。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，只有將財(cái)務(wù)管理貫穿于工程項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施至竣工決算整個(gè)過程，基本建設(shè)成本才能得到有效控制。這不僅需要財(cái)務(wù)部門改變觀念，將財(cái)務(wù)管理職能向外延伸，還需要項(xiàng)目管理等其他部門的配合和支持，齊心協(xié)力，在保證建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、安全的同時(shí)，建設(shè)成本也控制在合理范圍內(nèi)。

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（責(zé)任編輯：李桐希）

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）2015年度高等教育管理研究青年重點(diǎn)課題，我校資金績(jī)效管理問題研究，編號(hào)：2015GJA02。