瑞典的議會監察專員

王雅琴

瑞典是一個美麗的國家，諾貝尓獎的發源地，它還有一項對世界法律的貢獻，那就是發源于瑞典的議會監察專員制度。

透過個案，人們可以直接體驗議會監察專員制度的運作和功能。1989年，斯德哥爾摩社會服務部和郡議會組成工作小組，為有輕微犯罪記錄的青少年組織了一個遠洋項目，以作為社會服務部關愛青年計劃的替代性處理形式，這就是著名的“海洋工程”，一項針對少年犯的替代性懲戒措施。經過多方協商，共有七名有犯罪記錄的少年被列為首批實施“海洋工程”的對象。7月7日，隨同計劃執行人，他們乘坐著裝備齊全的“海洋型”巡游艇從法國大西洋海岸的一個港口出發，開始了航行，通過比斯開灣、穿越直布羅陀進入地中海，最后進入馬洛卡港，由于疲憊不堪，航行四個月后，行程被縮短，在馬洛卡港逗留三周后，他們回到了家鄉。上述活動引發了社會的關注和爭議。議會監察專員收到了大量投訴，幾乎所有投訴都指向一個問題：這種花費巨資為少年犯提供類似于舒適旅行的照管形式是否恰當。針對上述投訴，議會監察專員諾雷爾·索德洛姆女士要求國家衛生福利部、國家海運管理局就此發表意見。根據他們的評估和陳述，1990年5月，議會監察專員發布裁定指出：瑞典法律早有規定，提供社會公益服務也應當是對待少年犯的基本方式，而不是僅僅依靠監獄。以此為基礎，需要給予社會公益服務部門創新的空間，以便在新的發現的基礎上試用新的方法。至于投訴中提到的這些孩子因為他們的犯罪行為反而能夠享有免費旅行的說法，諾雷爾·索德洛姆女士雖也給予一定程度的認同，但是也提出，對待這個問題需要從這項計劃的整體設計和初衷來看待，作為一次診療式的旅行，與監獄不同，社會公益服務采取的措施只是為了促進個人的社會康復，而不是在于懲罰。綜上，裁定認定，“海洋工程”推行委員會的做法于法有據，并無不妥。裁決一出，人們要做的只是如何完善這項計劃，使它更加真正有效。

用獨立、權威、實效三個關鍵詞來形容議會監察專員制度，恰當不過。根據瑞典的《議會監察專員法》，議會監察專員的職責在于確保公權力機構和法院在其活動中遵守憲法以及公民基本權利、自由不受非法侵犯的規定。議會監察專員完全獨立于政府，也基本獨立于議會。法律規定，議會不得命令議會監察專員去調查某一特定案件，也不得以任何方式影響議會監察專員的決定和建議，即議會監察專員的活動只遵循法律的規定。

議會監察專員的權威來自《議會監察專員法》的規定，議會監察專員的監督對象包括所有的中央政府部門、地方政府及其工作人員，其他行使公共權力的人也要接受其監督，還有權監督司法機關。近年來，瑞典議會專員曾起訴過的法官，有不當撤銷假釋的、有在犯罪嫌疑人被提起公訴前就以其涉嫌妨礙司法為由下發了羈押令而被認定為過失使用公權力的、有經常在案件沒有被充分準備、未舉行庭審的情況下下達判決的、有濫用司法權的……法律規定：議會監察專員應該以決定的形式對他們處理的案件作出裁決，應對國家機關或官員所采取的措施是否違反法律，或是否不正確、不恰當表明態度。議會監察專員可以依據憲法行使檢察權從而對違反法律的官員提起公訴。議會監察專員還可以作出公告以促進統一和正確適用法律。議會監察專員可以訓誡和批評過失官員、可以向議會或內閣陳述要求修改法律。在瑞典，議會監察專員的陳述經常被引用到法律教科書中。

在瑞典語中，議會監察專員的意思是“以關照他人利益為職責的人”。若要形容瑞典議會監察專員的作用，一言以蔽之，就是如果沒有議會監察專員制度，就沒有瑞典的憲法秩序。追根究底，議會監察專員制度不僅促進了行政和司法的合憲合法，其更加根本的價值在于維護了公眾對公權的信心。今天，作為一種申訴解決機制，在吸收民眾訴求方面它發揮了實效，也讓普通公民在公權力面前充滿了安全感，維護了權力和社會之間的良性互動。

那么，議會監察專員制度是怎么在瑞典誕生的？1714年，國王查理七世建立了一個皇家辦事處，協助國王履行政府的最基本職責，這是議會監察專員的前身。查理七世去世后，瑞典的權力從國王轉移至議會，在1766年，議會首次選舉了大法官，議會監察專員的概念正式出現。1809年，瑞典發生革命，作為革命的成果，新憲法出臺，一項全新的議會監察專員制度在憲法中誕生。憲法規定，議會監察專員只對議會負責，完全獨立于政府。

議會監察專員最初的職責是保證公民在與公權力機構發生關系時可以享受到法律權利。200多年來，議會監察專員的基本職責并未發生重大變化，只是工作方法和結構上有所變革。議會監察專員的數量由一個變成四個，其中一名是首席議會督察專員。現在的瑞典監察專員不僅有議會選舉產生的，也有政府委派的和民間團體聘請的，從中央到地方各級政府都可以設置。為了促使政府人員了解法律的內容并且正確適用法律，在實踐中，議會監察專員創造不公訴制度，即有權以報告形式發布無約束力的建議，并作出政府部門是否違反了法律或是否有不當行為的陳述。目前，一般來說，每年有12%～15%的案件將導致調查并發布批評和建議。從案件數量來看，從19世紀的每年100件，發展到了現在的每年3000多件。

今天，許多國家學習瑞典、已設有議會監察專員制度。可以說，議會監察專員制度是瑞典對世界各國憲法制度發展作出的最重要貢獻。芬蘭是引進議會監察專員制度的第一個國家，緊接著引進這項制度的是丹麥，英語中從此多了“翁巴其曼”（Ombudsman）這個外來語，緣起于瑞典的監察專員制度，逐漸為許多國家所采用、效仿。國際社會還成立了“議會司法專員協會”，總部設在加拿大的阿伯特。誠然，議會監察專員絕不能取代法院或司法機關，但它的確是一種不可或缺的制度補充。它在改進政府與公眾的關系、保障法律法規的實施、盡可能阻止公權力為惡或出錯方面，取得了良好效果。

（摘自《學習時報》）