公共政策工具的選擇研究

李翠紅

摘 要 政策工具是政策目標實現的手段，政策工具對政策執行有著直接的影響，并決定著政策目標的實現。因此，政策工具的選擇對政策執行有重要意義。本文通過分析政策工具的相關理論并運用邁克爾·霍利特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）的政策選擇模型，分析北京市城市生活垃圾分類收集政策的政策工具選擇的背景、類型及對政策執行的影響。通過分析發現，在計劃經濟體制下，政府在城市生活垃圾分類收集政策中傾向于使用強制性政策工具，并能保證政策的有效執行。在市場經濟體制下，混合性工具和自愿性工具對北京市城市垃圾分類收集政策執行的促進作用較好。新時期，北京市城市生活垃圾分類收集出現強制性政策工具回流，且政策執行效果較差。因此，政府要統籌多元主體、多層次工具、戰略管理等理念促進達成政策執行的最佳政策目標。

關鍵詞 政策工具 政策執行 城市生活垃圾分類

中圖分類號：X799.3 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.03.081

本文從政策變遷“新治理”①視角，將政策工具作為政策執行過程的方式和手段，以達到政府決策者的政治管理目標，主要運用邁克爾·霍利特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）的政策工具選擇模型分析北京市城市生活垃圾分類收集的政策工具選擇及其對政策執行的影響。

1 霍萊特和拉梅什的政策工具選擇模型

學者呂志奎說每種工具都有其特性、前提條件、適用范圍及優劣。每種工具的倡導者總是想讓人們相信他們所偏愛的政策工具是解決公共問題的靈丹妙藥。實際上，每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運用范圍及作用邊界。②

加拿大學者邁克爾·霍萊特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期與政策子系統》一書中，依據政府權力直接介入的程度，提出了強制性工作、志愿性工具、混合型工具三種政策工具。③其各自特點如下：強制性工具又叫指導性工具或規制性工具，特點是用規制和直接行動方式對市場組織和個體施加影響，以實現期望的政策目標。志愿性工具，是指在所期望實現的任務上，政府較少介入，而由民間力量或市場自主運作。混合性工具，混合性工具是指強制性介于強制工具和志愿工具之間的那部分政府工具。④

政策工具的選擇受到多種環境因素的影響，具體可歸納為：（1）市場；（2）家庭或社區；（3）管制、公共企業或直接規定；（4）混合工具。⑤政策工具選擇邏輯見表格1：

表1 國家能力政策子系統與政策工具選擇

資料來源：改編自Stephen H.Linder，B.GuyPeters.Instruments of Government：Perceptions and Contexts（政府工具：感知與環境）[J].Journal of Public Policy（《公共政策雜志》）.1989（9），P35-38.

如表1所示，這種綜合模型主要考慮兩個總體變量——第一，國家計劃能力的大小，即國家影響社會行動主體的組織能力的大小；第二，政策子系統的復雜性，即政策所面對的行動主體的數量和類型。當政府對社會保持較強控制力和政策子系統復雜程度較低時，政府傾向于強制性政策工具，來確保政策有效執行。而政府對社會的控制明顯降低且政策子系統復雜度提高，則傾向于市場化，充分發揮混合性工具和自愿性工具的作用。

2 北京市城市生活垃圾分類收集的研究背景

城市生活垃圾分類收集是公共服務的重要組成部分。改革開放以來，政府對垃圾分類收集系統的控制力維度上，政府控制力總體呈現下降的趨勢，但在部分環節呈現高控制力維護；在垃圾收集系統的復雜性維度上，其復雜性使得政府機構、市場社會主體數量和異質性不斷增加。在上述兩個維度下，政府工具選擇表現為強制性工具使用減少與自愿工具、混合工具介入相結合的發展軌跡。而上述政策工具的選擇對執行效果的影響大不相同。北京市城市生活垃圾分類收集政策發展有三個階段。

3 北京市城市生活垃圾分類收集的政策工具選擇變化過程

3.1 階段一：計劃經濟下強制性政策工具突出

在計劃經濟體制下，我國并沒有明確的“垃圾分類收集”政策，而只有“廢舊物資回收”政策。1954年4月28日，經鄧小平同志批準，成立廢舊物資回收局，北京市也建立了相應的管理機構。同時，建立國營的垃圾回收站和國營企業垃圾回收系統。從此，城市生活垃圾分類回收政策開始在全國推開。

在計劃經濟體制下，政策意志滲透到社會每個角落；另外，社會系統已經被政治化，社會結構的同質性非常高；從政策系統的復雜性維度上看，政策系統復雜性非常低，故政府傾向于選擇強制性政策。實際管理中，政府通過直接設置政府機構（廢舊物資回收局）和公企業（國營垃圾回收站）這種方式來分類回收生活垃圾。

從結果來看，城市生活垃圾分類收集的政策目標無疑實現了，垃圾實現了減量化和資源再利用。但從另一個標準來看，大量人員和資金投入表明了其效率較低。

3.2 階段二：市場經濟下強制性政策工具部分退出、志愿性與混合性政策工具突起

改革開放后，北京市政府加強了在生活垃圾收集政策制定、服務外包單位選擇、基礎設施建設、以及監督執行等方面的改革，將垃圾分類回收交給了廢品回收市場，基本形成了國營物資回收企業、私營物資回收企業和個體回收者三大回收主體的局面，其中私營企業和個體經營者已成為廢品回收行業的主體。

從國家能力方面看，改革開放以來市場經濟的發展和公民社會的崛起使得政府對社會和個人的控制能力減弱。而北京市的生活垃圾分類回收政策在第二階段呈現初垃圾收集和分類分離的趨勢。

北京市通過市場化的手段將垃圾收集業務外包，同時放松對城市生活垃圾收集行業的進入管制。市場化和放松管制的政策工具減輕了財政壓力，促進了城市生活垃圾分類收集的政策執行，達到了預期目的。

3.3 階段三：強制性工具回流

從政府能力來看，政府對已經建立起的城市生活垃圾收集系統和城市生活垃圾分類收集（廢品回收）市場的控制能力明顯減弱。其只對從事業單位分離出去的市環衛集團保持較高的控制力。而從政策系統的復雜性來看，如前所言，大量的異質市場和社會主體存在與城市生活垃圾收集和分類系統中。

由此可見，在高度復雜的政策子系統和政府減弱的控制能力下，使用強制性工具無法保證政策成功執行，也無法達到預期的政策目標。

4 北京市城市生活垃圾分類收集的政策工具選擇建議

管制具有很高的強制性，所需信息少、可預見性強、高效、政策成本低等優勢。但是管制工具存在明顯的管理成本高、缺乏靈活性等缺點。因此，政府應謹慎使用管制工具。⑥

對于混合型工具的使用，要大力發展和優化成本低、創新性、靈活性高的志愿者服務。充分利用執行者偏好、目標團體特點和政策目標等特點，廣泛調動企業、社團、個人等社會團體積極參與北京市城市生活垃圾分類收集。

以開放性、多元化主體、多層次工具運用、戰略管理的理念發展北京市城市生活垃圾分類收集，突破單一工具的局限性，擴大民主參與，樹立目標管理和標桿管理的意識，讓行政手段、經濟手段和道德手段取長補短，協同促進城市環境的改善。⑦

5 結論

政府控制社會的能力與政策子系統的復雜程度的不同組合影響政府政策工具的選擇和政策執行效果。轉型期，政府的控制能力明顯減弱，社會的異質性和復雜性不斷提高，中國政府政策工具的選擇應該辯證看待管制思維，切記”一刀切”的政策工具。

在北京市城市生活垃圾分類收集政策實踐中，政府需要放寬垃圾分類回收市場的管制。垃圾分類回收市場的發展需要政府制定市場規則，成為市場監管和垃圾分類回收市場失靈的必要有益補充。

注釋

① 呂志奎.政策執行中的工具選擇.廈門大學碩士學位論文，第9頁.新治理理論強調市場、政府、私企部門、第三部門等社會主體通過工具選擇和應用構成有效社會管理新模式。核心理念是工具性、網絡制、公私合作、談判和勸阻、授權技術。

② 呂志奎.政策執行中的工具選擇.廈門大學碩士學位論文，第9頁.

③ 邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循環與政策子系統[M].生活·讀書·新知三聯書店，2006：267-269.

④ 陳振明，和經緯.政府工具研究的新進展[J].東南學術，2006（6）：22-29.

⑤ 陳慶云主編.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006.

⑥ 陳振明.政府工具研究與政府管理方式的改進[J].中國行政管理，2004（6）.

⑦ 顧建光，吳明華.公共政策工具論視角論述[J].科學學研究，2007（1）.