美國行政法官制度探析

崔瑜

摘 要： 在美國，負責行政裁決的行政官員被稱為行政法官，包括行政法法官及非行政法法官。行政法官與司法法官不同，行使的是行政司法權。行政法官獨立地進行行政裁決，并有相關制度保障其獨立地位。研究美國行政法官制度，對健全我國行政聽證制度、完善行政復議制度，具有重要的借鑒意義。

關鍵詞： 行政法官；獨立性；行政聽證；行政復議

中圖分類號： D922.11 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2016）01-0058-03

在當代福利國家及管制國家的背景下，國家權力發展的特征之一即是行政權力的不斷擴張，行政權介入到公民生活的各個方面。行政權力擴張的一個重要表現，是行政機關享有行政裁決的準司法權力。在美國，負責行政裁決的行政系統內的官員是行政法官。行政法官制度可能未被我國公眾所關注，但該制度伴隨著美國的逐步興盛而不斷完善，充斥于美國社會的所有領域之中，并且使美國成為行政管理高效率的法治國家，成為其他國家或地區學習和借鑒的典范。本文擬就美國的行政法官制度進行概況性梳理與介紹，以期增進我國讀者對該制度的理解，并試圖探尋美國行政法官制度對我國行政制度改革的借鑒意義。

一、行政法官的界定

（一）相關概念的區分

美國行政法官制度對于美國依法行政的貫徹實行，起著不容忽視的推動作用，也引起了國內行政法學者的關注。在國內學者的討論中，存在著將行政法法官、非行政法法官以及行政法官這三個易混淆的術語不作嚴格區分、忽略具體使用語境的現象，容易使人產生困惑。要想清晰地了解美國行政法官制度，必須理清這些概念。

1.行政法法官（ALJ）與非行政法法官（Non-ALJ）

行政法法官是指美國聯邦行政法官，其稱謂經歷了不斷變遷：1946年《聯邦行政程序法》（APA）頒布時稱為“審查官（Examiner）”；1966年法典編纂時改為“聽證審查官”（Hearing Examiner）；1972又被改為“行政法法官”（Administrative Law Judge，ALJ）。行政法法官的權力及獨立性均由《聯邦行政程序法》進行規定和保障。除行政法法官外，還有數量巨大的不受《聯邦行政程序法》保護、供職于各個行政機關，稱謂不同的非行政法法官（Non-ALJ）。雖然稱謂各不相同，但他們與行政法法官有著相似的職責和功能——代表各個行政機關，組織、主持聽證，作出行政裁決，實際就是行政裁決者。行政法法官和非行政法法官最大的區別在于：前者受到《聯邦行政程序法》的保護，由專門機構負責任命；而后者只受到普通公務員的保護，由行政機關對其任命和選擇。

2.行政法官（Administrative Judge）

雖然主持行政聽證并對事實進行認定、具有司法性質的行政官員有著不同的稱謂，但筆者認為所有這些具有司法性質的行政官員，不管是由聯邦統一考核選取還是由行政機構雇傭的主持聽證的行政官員都應稱為行政法官。因此，本文對行政法官的范圍的界定既包含行政法法官這一專門群體，也包括其他所有受雇于各個行政機關的非行政法法官。

（二）行政法官與司法法官

目前在美國有兩類法官[1]。一類是為人所熟知的、根據聯邦憲法第三條所產生的司法法官，他們不僅對民商事案件、刑事案件享有審判權，而且對行政糾紛案件也有管轄權；另一類是行政系統內的行政法官，因少為人知，曾被戲稱為“隱形法官（Hidden Judiciary）”[2]。雖然兩者都是認定事實、適用法律、解決爭議的人員，但行政法官并沒有獨立于行政權的司法權力，而司法法官則具有否決立法機關或行政機關行為的權力。除此以外，兩者在以下方面存有區別：

1.知識結構

行政法官與聯邦法院法官之間最顯著的差別就在于前者更趨于專門化，擁有更專業領域的專門知識來對事實進行認定。在獲得行政法官職位之前，他們需要具備專門領域的專家知識及實踐經驗。一旦成為行政法官，他們在有限管轄的技術領域的經驗就會日益強化，因為他們所裁決的爭議只關涉到所隸屬的行政機關，對相同類型的案件重復地裁決。而由于當前各種訴求相互交織，導致聯邦法院的法官管轄的案件涉及到不同性質法律，復雜繁瑣。對此類法律關系的性質如何定性、認定法律事實，就需要法官具備系統的法律知識體系，方能從容地審理各種類型的案件。

2.產生方式

根據聯邦憲法的規定，聯邦法院法官由總統提名，但須經參議院的同意后才能任命。根據三權分立原則，司法系統應當保持公正、中立，超越政治色彩，但實際上司法法官的任免從來都不曾完全擺脫政治因素。通常情況下，總統更樂于提名本政黨的黨員[3]。

不同于聯邦法院法官的產生，行政法官的選取是通過一套專門的、系統的選取機制來產生的，沒有任何政治色彩。通常有以下兩種方式：一是由人事管理局對符合基本任職要求的申請人進行系統的考核，在行政機關聘請行政法官時，由人事管理局依據考核合格的申請人最終分數的排名以及行政機關空缺的職位，將排名在前三名申請人名單提供給行政機關選擇，即所謂“三選一規則”（rule of three）[4]；另一種方式是從另一個行政機關中選調現有的行政法法官。這兩種方法都以功績制為基礎，選擇對象的能力及在相應領域的專業知識占決定性因素，將政治因素從任命過程中剝離，防止行政機關濫用權力，是一種客觀的選擇方式。

二、行政法官的職能及獨立性保障

（一）行政法官的職能

回顧行政權的擴張及行政機關逐漸增長的歷史，行政裁決已經是當今美國最主要的裁決體制[5]。《聯邦行政程序法》規定，行政裁決是指行政機關形成命令的過程。由行政法官進行行政裁決符合人們的認知，即行政事務具有復雜性、專業性的特點，因此需要裁決者必須具有該領域的專家知識和經驗，而行政法官剛好符合該要求。行政裁決是行政法官行使類似法院法官的職能，但是并不等同于司法權，而是準司法權。行政裁決在美國有兩種劃分，正式裁決（formal adjudication）和非正式裁決（informal adjudication），劃分的依據是《聯邦行政程序法》。根據該法，正式裁決適用于法律要求根據行政聽證記錄在案而作出裁決的案件。行政機關在接到正式裁決的請求時，有權決定是否對其組織聽證。正式裁決由行政法法官主持聽證，并將聽證的過程記錄在案。正式裁決中的聽證程序就像法院的審理程序，當事人享有獲得告知全、舉證權、聘請律師權、辯論權等類似法庭審理的程序性權利。

另外，在美國還存在其他形式的裁決，這些裁決不屬于正式裁決，通常被稱為非正式裁決，不需要遵守《聯邦行政程序法》中對正式裁決規定的要求。《聯邦行政程序法》對非正式裁決沒有規定任何強制性條款，就是希望行政機關能從工作實際出發，根據行政事務的具體情況和發展變化來采用靈活的解決方式。非正式裁決不要求舉行審判型聽證，而是采用調查、檢查和通訊等方式進行裁決。

美國行政法官管轄的案件范圍，首先是由《聯邦行政程序法》來進行規定。雖然該法規定的管轄范圍有限，導致許多糾紛都不在該范圍之內，但實際上只要是屬于成文法規定的由行政法官處理的，即為其管轄。規定行政法官管轄案件范圍的成文法可以是聯邦法律、州法律，也可以是各部門規章以及各種法律、規章的細則[6]。對行政法官作出行政裁決的案件進行分類，可能會涉及到以下幾種類型：民事權利的落實、健康及安全、環境、證券及商品、勞動關系等，所以實際上行政法官管轄的范圍很寬也很復雜。

（二）行政法官獨立性的保障

盡管行政法官具有行政司法性質的裁決職權，但這并非意味著行政法官享有與法院法官完全相同的地位。行政法官并沒有獨立于行政權的司法權力，面臨著既要對隸屬的行政機關保持忠誠，又要對涉及該行政機關的爭議獨立地作出裁決的兩難境地。為了平衡該沖突，確保行政法官不會直接或間接地受到行政機關的約束，聯邦通過立法對行政法官保持獨立作出保障。

1.薪水保障

美國與其他歐洲國家一樣，有一系列法律對政府雇員的工資標準作出嚴格的規定。1990年11月頒布的《聯邦政府雇員可比性工資法案》（FEPCA）是政府雇員現行工資制度的主要法律依據。該法案確立一個基本原則，即行政法官的薪水根據其服務年限來確定，并由人事管理辦公室決定行政法官的工資報酬。人事管理辦公室盡管不是雇傭行政法官的行政機關，但它有權決定行政法官的薪水比例，而且與行政機關隔離以避免受其影響，不受行政機關的意見約束，從而使行政法官的工資待遇完全擺脫行政機關的權力控制。

而且，很大比例的行政法官的工資是較高的公務員薪水等級，所以他們不用為提高待遇而被行政機關控制。這種做法有助于使行政法官脫離行政機關的權力控制，保證行政機關不能通過減薪等方式來威脅行政法官，確保行政法官獨立作出客觀的裁決。

2.解雇限制

行政法官的解雇有一定的限制，必須在具有正當充分理由的前提下，并且經功績制保護委員會舉行聽證的基礎上，由功績制度保護委員會予以免職。所以行政法官的任期得到實質性的保護，雖然他們的職位不是終身制，但是如果沒有聯邦程序法中規定的情況，行政法官的任期幾乎就是永久性的。有學者認為，行政法官的職位不是終身制是法律所故意設計的，因為使制度更加靈活，以便適應變化迅速的行政需要及政治考量[7]。

由此可見，立法幾乎排除了行政機關決定行政法官薪水待遇、予以解雇的權力，使行政法官能夠保持獨立。《聯邦行政程序法》規定，主持聽證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。行政法官隸屬于行政部門，所以即便他們不具有司法結構意義上的超然地位，也要保障其獨立性，達到不偏不倚這個目標。

三、美國行政法官制度對我國的啟示

（一）健全我國行政聽證制度

行政機關在決定以前，需要對爭議進行充分的調查，準確認定事實是進行決定的前提。行政聽證在行政程序法中具有舉足輕重的地位，是“正當法律程序”理念的明確化、制度化的體現。聽證程序具有內在、外在價值兩方面，在價值取向上更傾向于公正，但同時也兼顧行政效率[8]。

中國是社會主義法治國家，政府也在全力推進依法行政的建設，并于上世紀80年代將西方法律制度中的聽證制度納入行政決策過程中來，取得了顯著的效果。但不容否認的是，我國的行政聽證制度尚處于剛剛起步階段，存在著諸多的問題，特別是行政聽證主持人問題突出。聽證主持人是行政聽證中扮演著“中心”角色，負責聽證活動的組織及控制。從當前實踐來看，我國行政聽證是由行政機關內部的法制機構或法制工作部門的行政工作人員主持與本機關有關的行政案件聽證。聽證主持人作為行政機關的工作人員，與行政機關有完全隸屬的工作關系，行政機關對聽證主持人享有決定任免及工資待遇等的直接控制權。沒有相應制度對聽證主持人的獨立地位進行保障，導致其難以保持中立、公正。

對此，我國可以學習借鑒美國的行政法官制度，從任免、工資待遇等方面來保障聽證官的獨立地位。比如，國家應當規定統一的考核依據，以自由競爭、擇優錄用為原則，根據被考核者的專業知識、綜合能力來決定其錄用；以工作實績及對行政聽證的貢獻度作為享受薪水待遇、職位晉升的重要依據。這樣可以排除行政聽證主持人受隸屬的行政機關的控制，以確保聽證主持人在聽證活動中保持中立。

（二）完善我國行政復議制度

在我國，行政復議是復議機關對復議申請作出復議決定的行為，在一定程度上與美國的行政法官制度相類似。當前我國行政復議制度存在著權利救濟的充分性及復議機關的公正性不足等問題。這首先歸因于復議機構的不獨立，具體原因就在于我國的行政復議工作由設在政府內部的法制機構負責，復議工作人員的任免、工資待遇由行政機關決定。這容易使行政復議機構不能獨立作出復議決定，導致當事人對復議機構的公正性產生懷疑。改革我國的行政復議制度，首先要從保障行政復議機構的獨立性上著手。保障行政復議獨立性的前提在于保障行政復議工作人員的獨立性，使其獨立于隸屬的行政機關。任命具有專業素養、行政經驗的復議工作人員，同時排除行政機關可能對復議工作人員作出復議決定產生影響的因素，使復議工作人員所服務的行政機關不能決定復議人員的任免、工資待遇，保證復議工作的獨立性及公正性。

美國行政法官制度鮮明的特色在于獨立的裁決過程，借鑒美國的行政法官制度，建立專業、獨立的行政復議制度，許多不足將得以彌補，同時也能提高公眾對行政復議制度的信任及依賴。

[參考文獻]

[1]朱維究.外國行政司法制度介紹（一）——美國行政法官制度[J].法學雜志，1991（5）：33.

[2]官繼慧.美國的正義之臉：行政法官[J].南京航空航天大學學報（社會科學版），2012（1）：43.

[3]徐愛國.美國的法官與政黨[J].法制資訊，2011（12）：28.

[4]張勝利.完善我國行政復議工作人員制度的思考——以美國聯邦行政法法官制度為例[J].行政與法，2014（9）：92.

[5]官繼慧.論美國行政裁決中的行政法官制度[J].大連海事大學學報（社會科學版），2012（2）：55.

[6]朱維究. 外國行政司法制度介紹（一）——美國行政法官制度[J].法學雜志，1991（5）：34.

[7]官繼慧.美國行政法官制度研究[D].武漢：武漢大學，2012：106.

[8]楊海坤，劉洋林.關于行政聽證制度的討論[J].江蘇公安專科學校學報，2000（2）：79.

Research on Administrative Judges System of the United States

CUI Yu

（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract： In the United States，the executive officer in charge of administrative adjudication is referred to as the administrative judge，including the administrative law judges and the non-administrative law judges. The administrative judges and judicial judges are different，the former independently carry on the administrative adjudication，and there are relevant systems to protect their independent status. The research of American administrative judges system has important reference value to improve Chinese administrative hearing system and administrative reconsideration system.

Key words： Administrative judge；independence；administrative hearing；administrative reconsideration