淺析中外社會救助制度的比較與啟示

程琳

社會救助是國家和政府為生活在貧困線以下的居民提供一定的物質幫助與公共服務的一種制度安排。目前，我國的社會救助制度仍處于起步階段，存在諸多的問題與不足，若要完善該制度還需要借鑒先進的經驗與模式。本文將美國的生活救助、英國的醫療救助及日本的災害救助與我國的相應制度進行對比，以期對我國社會救助制度的完善起到一定的借鑒意義。

一、中美生活救助制度的比較與分析

生活救助是為保障弱勢群體在衣、食、住、行等方面的基本需求而提供一定的現金或服務的救助項目。美國的生活救助的項目主要包括：食品券、貧困家庭臨時救助、補充保障收入等。食品券是美國聯邦政府為窮人提供的一種用于購買食物的票券。這種票券只能在政府指定的商鋪里購買食物，不能調換成非食品類的物品，也不能出賣。可接受食品券的人群必須要接受經濟調查。一般家庭的毛收入不能超過貧困線的130%，家庭資產不超過2000～ 3000美元；“貧困家庭臨時救助”旨在幫助那些單親家庭或是父母雙方當中有一人無勞動能力或是長期失業的家庭。其經費由聯邦政府和州政府共同承擔，一般來說聯邦政府的支出能占到總投入的50%-80%；“補充保障收入”是一項針對特殊人群的救助項目。它是由政府出資，給那些年齡在65歲以上的老年人、殘疾人、盲人等提供基本的生活服務的救助項目。其經費來源于聯邦政府的撥款。各州可以根據實際的操作需要進行一定的增補。

目前，我國統一性的基本生活救助項目包括城鄉最低生活保障制度以及農村的“五保”供養制度。城鄉最低生活保障制度的目標群體是那些沒有勞動能力、生活來源的貧困群體，以及那些雖有一定的經濟收入，但是人均收入標準低于最低生活保障線的家庭。農村五保供養制度是國家對農村中的缺乏或完全喪失勞動能力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡以及殘疾人員，在生產和生活上給予適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火供應，保證年幼的受到教育和年老的死后有所安葬。五保供養的資金來源的主體是鄉鎮政府和村級集體。

通過對比，我們可以發現中美兩國的生活救助有著顯著的差別。首先，美國的生活救助經過多年的發展，已經形成了完善的生活救助體系。同美國相比，我國的城鄉生活救助還是基本以現金救助為主，對于不同需求群體的針對性不強，影響救助效果。其次，美國的生活救助注重公民的平等受助資格，即每個貧困的成員無論在哪個州，都可以享受到基本的救助，或許救助的水平不一定相當，但制度本身并沒有城鄉分割。而城鄉生活救助的二元分割則是中國生活救助，甚至是整個社會救助體系的顯著標志。

二、中英醫療救助制度的對比與分析

英國醫療救助是針對貧困群體中的病患人員提供的部分或全部基本醫療健康服務，以改善貧困人群健康狀況。英國醫療救助的主要責任主體是政府，醫療保障屬于健康服務型。具體內容主要包括重殘津貼、殘疾生活津貼、護理津貼、病假津貼等。以上醫療救助內容都是免費的，也無需家庭收入調查，主要由政府承擔并負責各項津貼的管理和發放。英國也非常注重國民保健，英國工黨政府的國民保健宗旨為建立真正為國民健康負責的國民保健制度，并為民眾提供更為優質的醫療保健服務。

目前，中國還沒有全國統一性的醫療救助項目，一些零散的醫療救助是由少數的地方政府通過立法的形式開展的。中國的醫療專項救助的基礎還比較薄弱，管理體制和一些地方性的救助制度還很不規范。政府還沒有完全承擔起其對公民的醫療救助責任。

三、中日災害救助制度的比較與分析

日本是一個自然災害頻發的國家，經常受到強地震、強臺風、暴雪和海嘯的襲擊，強烈的災害危機經歷和意識使日本形成了一套相對成熟的災害危機管理機制，積累了較豐富的災后救助和重建的經驗。在災前防范方面，日本形成了比較完整的災害救助法律體系，并且從兒童起就要接受防災教育，培養防范意識；在災中應急救助方面，日本國家領導人通過遠程指揮，組織部署救援隊，日本自衛隊在救災中職責明確，救助物資及費用由都道府縣及國家共同承擔；在災后重建方面，日本具有完備的法律依據和重建經驗，并且建立了健全的志愿者組織機制和心理重建機制，地震保險和再保險制度也為災后重建提供了重要的資金支持，充分的準備使災后重建有條不紊地進行。

我國自然災害救助發展至今，已形成基本的救助體系，逐步走上政府管理與市場運作相結合的道路，明確了生產自救、群眾互助的方式。但是，在取得一些成就的同時，也積累了較多問題，主要有政府及民眾防災意識不強、防災減災教育欠缺；災害救助缺乏法律依據；救災應急隊伍和專業救援隊伍的數量和素質亟待提高；災害救助資金籌集運作困難，救災儲備不足等。

四、中外社會救助制度比較分析的啟示

中國與美、英、日三國在經濟發展水平、政治制度以及文化傳統等方面有著較大的差異，各國的社會救助制度在項目的設置及具體的實際操作層面，也存在諸多的不同。但建立一種完善的救助體系卻是各國的共同追求。因此，外國社會救助制度一些成功的經驗還是值得我們學習的。

首先，注重法制建設，用法律保障公民的平等受助權利。外國社會救助制度的建立與發展的過程，同時也是與社會救助有關的法律條文的不斷修訂與完善的過程。法律的權威性和嚴肅性，既保障了公民的受助權利，同時也使制度具有了更為可靠的合法性基礎。

其次，強化政府的責任，保證救助的資金來源。對弱勢群體給予必要的援助是政府的基本責任，救助的基本資金來源也是政府的財政支出。在美國，救助項目費用是由聯邦政府和地方政府承擔，輔之于一定的社會捐款，但聯邦政府的財政轉移支付占主導。在英國，資金全部由政府承擔。充足的資金保證了救助的有效展開，受助群體也能及時地得到必要的援助。

最后，完善項目管理，細化救助標準，實施分類救助。針對不同救助需求，設計不同類型的救助項目或計劃，并明確劃定救助標準，明晰申請條件。政府應建立多種公共援助制度，各種救助項目之間相互滲透，互為補充，形成一個有機的社會救助系統，從而有效地擴大社會救助的覆蓋面和救助的效果。

（編輯/李舶）