淺析排污費改稅的必要性

陳曉晨

隨著我國經濟的快速發展，環境問題日益嚴峻，大氣、水、土壤都呈現出嚴重的污染情況，排放的污染物已經超出了環境能夠承受的能力，不但嚴重影響了人民群眾的身體健康，對社會的可持續發展也產生了巨大的負面影響。面對這樣的環境情況，我國目前采取的主要環境保護措施仍然是2003 年開始實施的排污收費制度。該制度以行政命令收費為主要手段，從實施十幾年的情況來看在控制污染排放、籌集環保資金等方面起到了一定的積極作用，但同時其缺陷與不足也不斷的暴露出來。2015年6月國務院法制辦將財政部、稅務總局、環境保護部起草的《中華人民共和國環境保護稅法（征求意見稿）》及說明全文公布，并征求社會各界意見，主要內容就是將污染物排放由征收排污費改為征收排污稅。

一、關于排污費和排污稅

（一）排污費

排污費是指針對污染者向環境中排放污染物以及超過國家或地方規定排放標準的污染物排放行為，對排放的污染物種類、數量及濃度征收的費用由環境保護部門收取。排污收費制度則是對排污收費的征費對象和主體、課征依據和范圍、征收程序以及征收的排污費的管理和使用等的規定。

（二）排污稅

排污稅就是我們通常所說的狹義的環境稅：為了籌集環保資金并預防和控制環境污染而征收的稅收，主要具有以下幾個方面的特點：（1）納稅主體的確定性，即產生排污行為并對環境、經濟、社會等產生較重大影響的經濟主體。（2）實現途徑的具體性。排污稅主要是利用稅收制度，將經濟主體對環境產生的外部影響轉化為內部成本，促使經濟主體采用更有利于生態平衡、環境保護和節能減排的生產方式和經營模式。（3）征收目的的明確性。征收排污稅的目的是為了保護環境、減少污染。（4）征收原則的特定性。排污稅和排污費都是依據“誰污染誰付費”原則。

（三）排污費與排污稅的比較

大多數的學者認為排污收費制度其具有“準排污稅”的性質。具體來講，排污費與排污稅的異同如下：

1、 排污費與排污稅的相同點

第一，征收目的相同。不管是排污費還是排污稅都是政府運用看的見的手來進行調控，實現對環境的保護。第二，征收原則相同。排污費和排污稅都是采取“誰污染，誰繳費/稅”這一原則，使得經濟主體為自己的污染行為負責。

2、排污費與排污稅的不同點

第一，從設立依據來看，排污費主要依靠政治權力而排污稅則依靠法律賦予公共部門提供公共服務和公共物品、行使公共管理的職權。

第二，從征收主體和征收對象來看，排污費的征收主體是地方環境保護部門，征收的對象是污染環境的經濟主體；排污稅的征收主體是稅務機關，其征收的對象具有普遍性，包括企業、機關、團體，也包括污染環境或利用資源進行日常生產生活的居民。

第三，從收入使用和分配情況來看，排污費收入主要用于污染治理和環境保護、環境保護執法經費，經濟主體可以將排污費納入其生產成本，銷售時以售價轉移到消費者身上；排污稅收入主要用于污染治理和環境保護，其費用不納入經濟主體的生產成本，只增加經濟主體應繳稅額，使收入分配在國家和經濟主體之間有效調節。

第四，從征收環節來看，排污費是對生產的最終環節排放的污染物收費而排污稅可對生產環節的任何過程課稅也可對消費環節課稅。

第五，從審批部門和執行力度來看，排污費的審批部門是財政部或省級政府，強制性弱于排污稅，執行力度較弱；排污費的審批部門是人民代表大會、財政部，其執行力度較強，具有強制性。

二、排污收費制度存在的問題

排污收費作為一項實施了很多年的環境經濟政策發揮了積極作用，但隨著經濟的發展和環境情況的變化，其缺陷和不足也逐漸顯露，主要有以下幾點：

（一）《排污費征收使用管理條例》（以下簡稱《條例》）立法依據不足，與其他法律有沖突。一般而言法律分為上位法和下位法，下位法的立法依據是上位法，《條例》屬國務院頒布的行政法規，其沒有上位法的依據，使得法律依據缺失，不利于其執行。另外，《條例》與《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》這幾部法律之間存在沖突，例如，《條例》中對于固體廢物的規定就和之后出臺的《固體廢物污染防治法》在征收范圍上有著明顯的區別。

（二）排污費的征收范圍較窄。首先從排污費征收的覆蓋范圍來看，目前排污收費制度還沒有覆蓋所有的鄉鎮企業，據統計，鄉鎮企業的GDP的影響在20%到25%之間，但向其征收的排污費卻不到10%①。鄉鎮企業由于缺乏資金和技術，其造成的污染不可小覷。其次從排污費的征費項目來看，目前征收的100多項的排污費中并沒有對飛機、機動車、船舶、花費、農藥等產生的污染進行征收。第三從排污費的納稅主體來看，目前的納稅主體主要是排放污染物的企業和個體工商戶，以及少數省市征收的垃圾處理費，對居民個人的污染行為約束力較小。

（三）排污費的征收強制性不足。排污費在OECD 國家是納入了國家稅收體系的，有立法依據，具有稅收“強制性”的特征。我國排污費是國務院制定的，在法律上沒有立法依據，致使排污收費制度的強制性、權威性、剛性較弱，在征收過程中存在難以征收以及征收的隨意性較嚴重的現象。

（四）排污費的征收管理能力較弱。排污費在征收管理層面的問題首先表現在對于污染物的監測能力不足，各級監測站人員、能力、設備等都有所欠缺。另外由于環保部門沒有專門設立排污費征收機構和配置專職人員，導致排污費不能按時、全面、足額的征收。最后環保部門的經費都是財政全額撥款，與地方財政狀況息息相關，財政預算安排的資金如果無法保證撥付，就會導致機構經費不足，進一步導致排污費的征收與使用出現問題。

三、 排污費改稅的意義

（一）實現可持續發展，有利于環境保護。以環境為代價實現經濟高速發展導致環境問題的日益突出，在治理環境污染的各項舉措中，相比其他經濟手段和行政手段，排污稅具有固定性、強制性、無償性、強有力的法律依據以及雙重紅利等優越性，可以將環境問題負的外部性問題內轉化為內部成本，促使環境資源更有效的利用。這是排污費所不能比擬的。因此，推動排污費改稅，同時配合其他手段和措施，有利于實現可持續發展和保護環境。

（二）有利于經濟發展方式的轉變。中國目前是以粗放型發展為主的經濟發展方式，主要依靠資源和勞動力來促進經濟的發展。因此經濟發展存在產業結構不合理、經濟結構不合理等問題和矛盾。將排污費改為排污稅雖然可能會增加企業的稅負，但是可以推動高污染、高耗能企業淘汰落后技術和設備，從而推動經濟發展和產業升級，實現經濟發展方式的轉變。

（三）有利于解決環保資金投入不足和征收時遇見的問題。隨著經濟的發展，環境問題的惡化，污染治理的環保資金需求量越來越大，不管是國外還是國內，環保資金的重要支柱都是政府投入。根據環保部和國家統計局的數據，我國2007年到2012年之間的環境污染治理投資總額占GDP 的比重分別為1.36% 、1.49%、 1.35%、 1.67% 、1.27% 、1.59%，都在百分之一點五左右波動，根據世界銀行的標準，我國環境污染治理的投入只能使環境惡化得到控制而不能得到改善。通過稅收的方式，可以有效調節環保資金的投入，解決環保資金投入不足的問題。另一方面，從前文分析中可以看到排污費在征收過程中存在很多的困難，與收費相比，稅收具有固定性、強制性、無償性三大特征，且法律是稅收執行的依據，因此，將排污費改為排污稅，有利于解決收費過程中的困境。

（四）有利于完善稅收制度。歐盟國家倡導的“綠色稅制”改革主要是促使歐盟各國開征環境稅、生態稅，同時對其他扭曲性稅種進行調整。我國1994 年稅制改革主要是對企業所得稅、增值稅等稅種進行改革。2013 年十八屆三中全會提出深化稅制改革的主要任務之一就是開征環境稅。將排污費改為排污稅推動財稅體制改革向前發展，有助于進一步優化稅制結構，實現稅制的“綠化”，完善我國的稅制體系，實現與國際接軌。

注解：

① 陳曦.我國的排污收費制度研究[D].昆明理工大學，2011：43.

參考文獻：

[1] 高萍.中國環境稅制研究[M].中國稅務出版社，2010.

[2] 公雪.論我國排污費改排污稅的必要性[J].金融財會，2013.

[3] 陳曦.我國的排污收費制度研究[D].昆明理工大學，2011