PPP模式應用于我國社會養老機構建設的必要性與可行性分析

周迪雯

摘 要：我國從2000年起正式進入老齡化社會，各類養老機構的發展成為緩解養老壓力的一個重要途徑。但是這些養老機構在自身發展過程中，卻面臨種種困難和問題，難以滿足老年人的需求，而PPP模式的引入能從很大程度上緩解上述問題。本文對此，將從PPP模式應用于我國社會養老機構建設的必要性和可行性入手，積極響應PPP模式下的社會養老機構建設項目。

關鍵詞：社會養老機構；PPP模式；必要性；可行性

一、PPP模式應用于我國社會養老機構建設的必要性分析

（一）拓展資金來源，緩解供需矛盾

供需矛盾突出是目前我國養老機構發展面臨的問題之一。截至2014年底，我國60周歲及以上（含65周歲及以上）老年人總數為2. 12億，全國各類養老機構總床位為496.3萬張。《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出，“十二五”期間要實現每千名老人30張床位的目標。按照這一規劃目標，我國現有的床位缺口就高達130多萬張，要彌補這一缺口，增加養老機構的資金投入是首要保障。而PPP模式的基本功能就是社會融資，該模式能夠有效地實現財政資金與社會資本相結合，充分發揮財政資金的杠桿作用，彌補養老機構建設的資金缺口，不僅可以增加養老機構服務的供給量，還可以有效地減輕政府的財政負擔。

（二）改善運營機制，提高服務質量

良好的運營管理能力是有效運行社會養老機構的重要保障，我國目前的養老機構運營管理水平普遍較低，現有的養老資源利用率低下。公辦養老機構多為事業單位性質的福利機構，在管理體制方面行政主導性較強，管理方式落后，服務意識較差。在養老機構建設中引入PPP機制，可以綜合公共部門和非公共部門的優勢，取長補短，提高管理效率和服務質量。

在PPP機制中，私人部門的優勢主要表現為以下三個方面：首先，私人資本具有逐利性，這就使得養老機構樹立正確的服務觀念，進一步滿足老人的養老需求。獲得收益是私人部門經營的基本目標，為了提高收益，經營者必定要從市場需求出發，根據市場需求提供和改善服務。這不僅可以緩解我國養老機構目前存在的供不應求問題，也有利于養老機構實現合理分類，提供不同層次的服務，滿足多元化的養老需求。其次，私人部門更加具有靈活的管理技巧，可以提高管理效率。為了實現盈利目標，私人部門會積極采用先進的管理技術和方法，以此在保證并提高服務質量的同時降低成本。相比于公共部門，私人部門可以運用其獨特的管理體系，來適應市場的靈活性。再次，為了提高服務質量，贏得競爭優勢，私人部門會主動提升服務人員的綜合素質和服務水平。私人部門可以利用市場機制，通過市場化的招聘機制選錄優秀人才，并對人員開展系統化的專業培訓，從而可以有效地提升服務人員的專業技能和素質。

（三）分散降低風險，實現規模效益

由于初期投入大、投資回收期長以及服務對象的特殊性，社會養老機構在建設和運營中面臨著諸多風險。這些風險包括政治風險、經濟風險、市場風險、法律風險、運營風險、技術風險等。由于風險承受力不足，很多民營養老機構的經營規模無法進一步擴大，經營成本較高，因此很難形成規模效益。公辦養老機構由于享有較多的政府支持，其承受風險的能力較強，但這種單一風險承擔機制使得政府成為風險的承受者，最后勢必將由國家財政埋單。因此，現有的經營機制沒有有效地分擔風險，導致養老機構無法形成規模效益，也就無法在全社會范圍內實現效益的最大化和風險的最小化。

二、PPP模式應用于我國社會養老機構建設的可行性分析

（一）理論可行性

1、公共產品理論。養老機構提供的養老服務屬于準公共產品的范疇。首先，機構養老作為一種社會化養老方式，是社會福利的重要組成部分，具有較大的正外部效應，對于社會的穩定和發展具有重要作用。這一點在對“三無”老人、農村“五保”老人、經濟貧困的失能老人的機構養老照顧上體現得尤為明顯。其次，機構養老具有一定的競爭性和排他性。養老機構的資源是有限的，隨著服務需求的增加，養老機構的邊際成本會上升，當需求數量超過所謂的“擁擠點”后，養老機構的資源會出現過度消費及擁擠現象，我國目前某些公辦養老機構出現的“一床難求”現象可見一斑。此外，機構養老服務也具有一定的排他性，可以設置某些門檻，以控制需求數量。因此，養老機構的準公共產品屬性決定了其供給方式的多元性，政府可以通過PPP模式，適度引入市場機制，實現資源的優化配置，提高供給效率。

2、項目區分理論。從資金的回收特點來看，養老機構及其服務屬于準經營性項目，可以通過服務收費收回部分資金，具有潛在的營利性，但由于服務對象的特殊性及行業特點，其現金流收入的穩定性較差。因此，政府可以通過給予一定的優惠政策完善其資金回收機制，通過穩定其合理收益提高社會資本的投入積極性，這就為PPP模式介入養老機構建設和運營提供了理論基礎。

（二）境內外經驗借鑒

從世界范圍來看，發達國家和地區進入人口老齡化社會的時間較早，在應對老齡化問題方面積累了一些成功的經驗做法。新加坡、美國、臺灣等地區在養老機構建設方面的經驗做法，可以為我國養老機構運用PPP模式提供以下啟示。

1、美國經驗。美國養老服務機構的管理和服務模式主要有三種：一是個人或團體投資，政府雇人管理；二是政府、個人和團體三方共同出資，由個人或團體管理；三是完全由政府投資，個人或團體管理。早在20世紀60年代，美國政府就開始采用公私合作的PPP模式開發和運營養老項目，目前已經有大量企業介入老齡產業，涌現出NorthCastlePartners（NCP）、Elderhostel等知名老齡企業。在養老機構的建設中，老人公寓釆取PPP模式應用的案例較多。例如，紐約的老人公寓很多采取的是公租房或簾租房的形式，政府對參與運營的民營企業或非營利組織給予投資補貼或稅收優惠等政策，以保障老人公寓的可持續運營。

2、新加坡經驗。在新加坡社會力量是養老機構運營的主力軍，在養老機構的服務提供中，企業和非政府組織等社會力量承擔了養老服務的具體提供，使政府部門可以從具體的運營管理中“脫身”，實現了公共部門與非公共部門的有效分工合作。社會力量的廣泛參與一方面表現為社會力量興辦的養老機構在為老年人提供照料服務方面發揮了主體作用，另一方表現為各種志愿團體積極參與老年服務。

3、臺灣經驗。臺灣地區參與養老服務的民間機構以非營利組織為主體。臺灣的養老服務提供商多為財團法人等非營利組織，例如接受各方捐贈的基金會。與一般性的服務行業有所不同的是，養老服務承擔著重要的社會責任。非營利組織成為提供養老服務的主體，有助于維持養老服務的公益性，取得更大的社會效益。作為臺灣養老第一品牌的臺灣恒安照護集團，就是一家財團法人類非營利組織，其出資人以慈善態度經營企業，該集團參與了臺灣很多社會養老服務的PPP項目，利用企業的資金、技術、品牌、管理等優勢把養老機構服務做得有聲有色，堪稱國內養老機構PPP運作的典范。

三、結論

根據本文的分析，由于我國的人口處于老齡化階段，并且目前我國的社會養老機構仍處于供不應求、服務能力低下等客觀問題，結合社會養老機構建設的公益性和特殊性。本文認為，PPP模式是解決我國當前社會養老機構建設的有效方式，非常有必要將其引入社會養老機構的建設。

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