縣級政府公共服務能力的制約因素分析

陶俊德

摘 要：隨著公共服務概念的深入人心，加快轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府已經成為我國政府的長期目標。縣級政府作為基層政府，是提供公共服務的前沿陣地。縣級政府與其上級政府通過現行行政管理體制相互協調處理公共事務。所以縣級政府公共服務的能力不僅受到自身因素影響，還受到到其上級政府等多方面因素的影響。本文主要從財權事權，績效考核，社會監督等方面分析縣級政府公共服務能力的制約因素，并提出相應對策，以期為強化縣級政府的公共服務能力提供思路與借鑒。

關鍵詞：縣級政府；公共服務能力；制約因素

引言

在傳統公共行政理念中，政府是制度化，官僚制的機構，以政府的功能和效率為第一原則，控制人們的言行，維護著社會的穩定。二十世紀七十年代開始，人們逐漸意識到政府單憑統治職能無法適應不斷發展的社會，顧客至上的原則開始在政府中得到重視，市場機制成為新公共管理的重要手段。“911”事件之后，以登哈特為代表的一批提倡新公共服務的學者重新開始重視政府的重要性，獻身于公益的精神被重新稱頌，公民社會和人本主義思想在社會上得到廣泛認同，政府致力于公民權利的復興，服務于公民成為政府行為的最高準則。

據資料統計，我國縣域的面積和人口分別占全國的的94%和70%。縣級政府是中央政府、省級政府、地市級政府與鄉鎮政府聯系的中間環節，是整個國民經濟和社會發展的基礎行政區域，是中央政府部門決策的落實前線，向上承接省市級政府，向下主導各個鄉鎮政府，在中國政府體系中具有舉足輕重的地位。縣級政府的公共服務能力，影響著縣域內公民的生活水平和縣級政府的形象。

一、縣級政府公共服務供給現狀

我國縣級政府的公共服務能力自改革開放以來已有了較大提升，但與西方發達國家相比，仍有很大差距。具體表現在水平低，地域差距較大等方面。

（一）縣級政府提供的公共服務水平較低

縣級政府作為一個處于中間環節的政府，其財政能力受到上級政府的制約，非常有限。但其承擔的共服務卻是最沉重的。在這種矛盾的體系下，縣級政府常常無法按質按量提供社會所必須的公共服務，尤其是基礎設施建設和公民的安全服務。另一方面，由于我國政府公共服務部門創立晚，發展滯后，公共服務人員公共服務意識和專業水平整體較低，無法滿足我國日益增長的公共服務需求。

（二）縣級政府提供的公共服務地域差異較大

1978年實施改革開放政策以來，我國東部地區的經濟水平得到了極大的提高，尤其是東部沿海地區，其經濟指標已經接近中等發達國家。但與此同時，中部和西部地區受限于環境等因素，經濟增長緩慢。經濟增長帶來的不僅僅是財政的增加，還有先進的政府行政體制和行政理念。東部地區的縣級政府更加重視民生，公平。其提供的公共服務往往也更加全面細致，深入到民眾生活的細節；西部地區則由于行政理念落后，政府往往還停留在管理者的角色，沒有轉換到服務者的角色；另一方面，由于西部地區主要以農業為支柱產業，財政收入非常有限，可用于公共服務的財力就更加捉襟見肘，這極大的限制了西部地區縣級政府的公共服務能力。

二、我國縣級政府公共服務能力的制約因素

受多種歷史和現實原因影響，我國縣級政府的公共服務起步晚，發展遲緩，并且在財權事權匹配，政府職能定位等方面存在諸多不足，對縣級政府的監督的效率也十分底下，提升我國縣級政府公共服務能力任重而道遠。

（一）縣級政府財權事權不匹配

1994年，我國進行了一次財政分稅制改革，目的是通過調節地區間分配格局，促進地區經濟和社會均衡發展，實現基本公共服務水平均等化。但收效卻不明顯。這次改革將政府部門的財政權上收，集中在中央政府部門，將事務權下放到各級基層政府。這造成了越到基層，政府所支配的財力越微薄，但承擔的公共事務責任和公共服務支出卻越沉重。這極大的制約了縣級政府的公共服務能力。與此同時，縣級政府有限的財政預算中，有相當一部分是來自上級政府部門的財政劃撥，這種財政劃撥經常是由上級政府部門根據上級政府所處情況所作出的預算，往往不能適應與縣級政府等基層政府的實際情況，而縣級政府大部分情況下都是直接按照上級政府部門的要求使用這些資金，從而難以使這些財政劃撥的實際使用取得公共效益最大化。部分縣級政府往往在上臺時，為了提高財政收入，寅吃卯糧，大量增加土地出讓，這為以后的政府帶來了巨大的負擔。

（二）對縣級政府的有效監督不足

在我國，“慎獨”縣級政府很少，究其原因，在我國現行的不完善的政府監督體系下，出于于人的利己動機，縣級政府公務人員傾向于將公共資源私人化，滿足私人或者親友的需求，這或多或少的的造成了公共利益的損失。我國現行的縣級政府監督機制，主要是縣級政府的上級政府部門對其的監督。這種自上而下的監督大多數情況下是在縣級政府任期內考核其上級指標的完成情況。上級政府部門為縣級政府規定的指標便成了縣級政府工作的目標，很多時候這些指標僅僅是上級政府部門根據國家政策制定，并沒有深入考慮到各個縣級政府所處的實際情況和當地民眾的實際偏好，雖然完成了上級指標，但公共服務能力并沒有得到提高。

（三）縣級政府職能定位模糊

受各種因素的影響，我國政府的第一核心任務一直是發展經濟。從中央政府到地方基層政府，各級政府的主要工作方向是提升經濟發展水平，這點在縣級政府中體現的尤為明顯。經濟發展較好的縣，中央和省市政府給其的政策扶持力度就會越大，縣級政府為了爭取更好的發展契機，將大部分精力都放在了促進當地經濟增長上，在關乎民生基礎的公共服務方面卻投入不多，從而造成了縣級政府職能的偏移和錯位；有些縣級政府為了提高工作效率，處處干預公共事務。也會帶來很多問題，激發民眾同政府間的矛盾，影響社會的和諧。過分作為的政府同樣無法提供高效，民眾滿意的的公共服務。

三、我國縣級政府公共服務能力提升策略

根據我國縣級政府公共服務的供給現狀和制約因素，縣級政府應從加速縣級政府職能轉化，促進政府財政體制改革，強化基層監督，創建公共服務多元化平臺等四個方面來提升自身的公共服務能力。

（一） 加快縣級政府職能轉化，完善縣級政府公共服務部門結構

當代社會中，政府所扮演的角色越來越傾向于一個服務者，而不再是以前的統治者。政府的職能也逐漸向社會職能轉化，統治的意味越來越淡。我國政府，尤其是縣級政府，在面對日益復雜的社會問題時，要改變官本位意識，要已人本主義為中心，最大限度的滿足民眾的合理公共服務需求；在工作重心上，要從經濟至上的桎梏中走出來，不單純以促進縣域經濟水平增長為政治目標，調整其財政支出方向，以民生基礎為重心，要強化自身服務意識和責任，和諧的處理民事問題，為公共服務的供給營造一個良好的社會環境。

此外，縣級政府在其內部應使權責有機統一，建立健全縣級政府下屬公共服務組織部門，科學規劃，根據縣域內實際情況調整現有公共服務供給部門，通過法律規范各個公共服務部門的職能和人員崗位制度，對現有公共服務部門人員進行培訓，強化其服務意識，提高其公共服務水平，從而滿足社會日益增長的對公共服務的需求。

（二） 促進政府財政體制改革，為縣級政府的公共服務提供物質保障

現有的政府財政體制下，縣級政府財權事權嚴重不匹配，縣級政府在公共服務上所能提供的財力分量很少，其承擔的公共服務卻十分沉重。要改變這一現狀，應當適當增加“國管縣”“省管縣“在縣級行政層次所占比重，減少財政體系在自上而下運行中的損失；其次，國家應出臺相應政策，限制財政專項支付在財政總體中的占比，增加縣級政府財政自由權，以適應其承擔的公共服務。最后，縣級政府要加大對于城鄉基礎設施的建設，基本醫療衛生和教育，以及社會保障的財政扶持力度。要大力籌集社會資金，完善公共服務投資機制，讓一切有利于公共服務的資金在有效監管下充分涌流，從而提高其公共服務能力。

（三） 強化基層監督在縣級政府行政監督中的作用，提高縣級政府公信力

在我國現行行政管理體制下，對縣級政府的監督主要是其上級政府部門對其的監督，這種監督是建立在上級政府對其設立的指標完成度上的。縣級政府屬于基層政府，容易受到基層民眾的監督，這種基層監督信息傳遞橫向化程度高，縱向層數少，監督的效果相對而言較好。因此，我國應提高基層民眾在政府監督中的參與程度，提高公民的監督意識；積極建立縣級政府政策實施的基層反饋機制；在基層監督下，縣級政府工作人員的利己動機由于監督反饋快，往往無法轉換為公共資源的浪費，從而限制了其對公共利益的損害，提升了縣級政府在社會中的效率和公信力，進而提高其公共服務的能力。

結語

縣級政府在我國政府體系中具有承上啟下的重要地位，提高縣級政府的公共服務能力對于提高政府公信力和縣域民眾生活水平具有重要作用。在政府逐漸以公民權利為行政核心要素的大背景下，我國縣級政府應以人為本，充分發揮自身的社會職能，積極同縣域內社會組織合作，推進基層監督，創建公共服務多元化格局以滿足民眾不斷增長的公共服務需求，此外，中央政府部門要推進財稅體制改革，使縣級政府的財權和事權相匹配，從而提高縣級政府的公共服務能力，實現我國和諧的社會主義現代化國家的建設目標。（作者單位：云南師范大學歷史與行政學院）

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