中日水資源管理對比研究

陳曉晨

水資源是自然資源的一種，是人類賴以生存的重要資源，隨著經濟的快速發展，重點海域、流域的水污染問題日益加重，水資源短缺加劇、水生態損害嚴重，特別是水資源短缺已經成為制約經濟社會發展的重要瓶頸，威脅著人類的生存和發展。如何有效的管理和利用水資源是幫助緩解水污染的一種重要手段。

一、 中國水資源管理現狀

（一）中國水資源的基本情況

大氣降水，附存形式主要為地表水和地下水是中國水資源的主要來源。總體來說我國水資源分布的特點可以歸納為以下三點：第一，水資源總量多，人均占有量少。我國水資源總量居世界第四位約為2.88萬億立方米，但人均占有量僅為世界平均值的1/4約2220立方米。第二，水資源的補給變化大。我國大部分地區都會受到季風氣候影響，降水量在一年內的分配極不均勻，大部分地區的降水都集中在夏季的四個月占全年水量的70%左右，其中2/3是洪水徑流量而非正常的流域水流量。降水和徑流的年際變化主要表現在大部分流域出現連續豐水年或連續枯水年的情況，使得水旱災害頻繁、水資源開發利用難度大和水資源供需矛盾尖銳等問題在區域范圍內更加明顯。第三，區域水資源分布不均衡。長江流域及其以南地區水量較大，包括長江、珠江、松花江等主要流域在內的水資源量占據全國的80%；長江流域以北廣大地區水量較小，包括黃河、淮河、海河、遼河四流域在內僅占全國總量的14.7%，；內陸河地區的水資源量還不到全國水資源量的5%，西北內陸干旱區的水資源量幾乎為零。

（二）中國水資源立法情況

我國目前已經基本形成了包括專門法律、行政法規、地方性法規、部門規章等不同層級的比較系統的水資源法律保護體系。《水污染防治法》、《水法》、《環境保護法》、《水土保持法》和《防洪法》等都是以水資源為獨立調整對象的法律。涉及水資源的法規和規章主要有《水污染防治法實施細則》、《水污染排放許可證管理暫行辦法》、《關于防治水污染技術政策的規定》、《河道管理條例》、《污水處理設施環境保護監督管理辦法》、《飲用水源保護區污染防治管理規定》、《取水許可制度實施辦法》等。各級省市根據當地具體情況，也出臺了許多相關的地方法規。除此之外，憲法以及其他與環境生態資源保護相關的法律、行政法規和規章等，在對水資源保護、管理節約利用等方面也作了許多的規定。

（三）中國水資源管理情況

在我國，國務院的水資源行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，同時國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工，協同國務院水資源行政主管部門進行相關的水資源管理工作，即我們通常說的統一管理與分級、分部門管理相結合的管理制度。除了國家層面上的管理，縣級以上的地方人民政府的水資源行政主管部門和其他有關部門，按照同級人民政府規定的職責分工對管轄范圍內的相關水資源進行管理。

（四）中國水資源開發利用情況

新中國成立以來，全國建成中小型水庫8萬多座，累計修剪和加固堤防近25萬公里，初步控制了大江大河的常規性洪水，年供電5800多億立方米，有效灌溉面積達到8.2億畝，同時也為城市和工業用水提供了水源。目前我國總的水資源使用量中，80.3%為地表水源，19.3%為地下水源，其他水源只占0.4%左右。中國水資源開發利用率從1980年的16.1%到2014年海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率已經達到106%、82%和76%，西北內陸河流開發利用已接近甚至超出該地區的水資源承載能力。過量的開發利用引發了河道斷流、地下水嚴重超采以及河口生態惡化等問題。

二、 日本水資源管理現狀

（一）日本水資源的基本情況

日本是一個四面環海的島國在地理位置上屬于亞洲季風地帶，每年的平均降水量在1700毫米到1800毫米之間，幾乎是世界年平均降水量的兩倍。日本的狹長島國地形特征決定了其河流長度較短，河水從源頭到匯入大海所需時間也比較短。另一方面，日本降水量雖大但是也存在季節分布不均衡情況，河流在汛期的最大流量與在旱寄的最小流量之間存在巨大的差距。綜上情況可以看出，日本發生洪澇災害的情況較為頻繁，降水量雖然很大，但是由于區域和季節分布的不均衡，干旱缺水也會偶有發生。

（二）日本水行政立法情況

日本目前的水資源法律體系以《水資源開發促進法》為龍頭，主要包括《河川法》、《水資源地域對策特別措施法》、《水資源開發公團法》、《工業用水法》、《水質保全法》等法律。這是日本政府在明治維新時期后模仿和借鑒歐、美等先進國家的法律制度，根據本國自身的水資源情況和國家的管理模式等國情建立起來的，其中“河川法”是其最具代表性的法律。

（三）日本水資源管理情況

在日本，總理大臣直接管理水資源開發利用保護等重大事項，同時在內閣中設置了直屬的二級單位國土廳，國土廳內又再設置了水資源部作為水資源日常管理的最高協調部門。按照法律賦予的權限，中央直屬機構如環境省、國土交通省、經濟產業省、厚生勞動省和農林水產省等對日常的水資源依法進行行政管理。這就是我們通常所說的日本的中央政府集中協調與分部門行政的水資源管理體制。

（四）日本水資源開發利用情況

在日本由不同的部門對生活用水、工業用水、農業用水、溶雪用水、水力發電用水、養魚用水、公益事業用水及環境用水等進行建設和日常管理，并且針對每一種用水分別制定了不同的質量標準。日本政府現在對水資源開發利用的重點是保護水質和改善水資源環境，通過科技、政治、經濟等手段構筑可持續的用水體系，保護和治理水環境，以適應循環型社會發展的需要。

三、中國在水資源管理方面需要借鑒和完善的地方

從日本水資源管理經驗的總結來看，搞好水資源管理要有兩個基礎和三個機制。兩個基礎分別是法律基礎和技術基礎；三個機制分別是投入機制、補償與恢復機制以及公眾參與和監督機制。中國目前在這五個方面分別都取得了一些成果，但是還有很多迫切需要改變的地方。相對于日本的水資源管理問題，我國有一些相似之處，但更多的是復雜和深刻歷史或現實問題。主要有一下情況：

第一，在開發利用方面，從前文分析可以看到日本雨量十分豐富，依靠修水庫就可以達到擴大供水的需求；而我國進一步擴大供水僅依靠開發水利資源的余地很小，水資源開發利用程度比日本高出很多。因此，我國今后尋求水資源供需平衡，一方面需要在供給端依靠技術手段實現再生利用，另一方面則是在需求端實現節約利用。

第二，在水利工程規劃方面，由于日本的國土面積相對較小，水利工程屬于對國家影響巨大的事件，所以日本政府在規劃階段需要精心部署，為此日本專門制訂了《河川法》、《水資源開發促進法》、《水資源開發工團法》等針對水利規劃的法律。中國的幅員遼闊，水資源情況相對復雜，對水資源的開發利用更需要進行規劃，而目前中國的水資源規劃尚缺乏相關的法律，協調渠道還有待拓展。

第三，在河道管理方面，水利水電、航運、農業、環境等各個部門都屬于河道管理涉及的范圍。中國目前還沒有河道管理方面的國家法律，管理方式主要為各業務部門分割管理，例如水利部門對七大流域實行由水利部下屬的水利委員會或流域管理局行使管理權的模式，但水利部長并不作為直接的“河川管理者”，在管理方法上與日本對于一級流域的管理相似，但在管理的范圍及職權方面卻有所差別。從幾十年來的河道管理運行情況來看，當前河道管理各部門各司其職難以與其他政府部門及地方進行統一協調，加上國家尚無法律、法規加以支撐，使得執法方面也是困難重重。另外，日本在河道管理經費方面地方政府必須負擔部分費用，而我國在管理經費及江河的大型工程建設費用方面幾乎全部由國家財政撥款。由此可見制定一部適合中國國情的具有中國特色的河川管理法律是我國實現法治管理的迫切需求。

21 世紀的人與水的關系，主要強調的是水資源的保護及合理開發利用。水資源管理需要逐漸從開發、利用、治理，向配置、節約、保護和現代化管理方向轉變。我們需要根據國情，同時借鑒其他國家的經驗，建立權威、高效、 協調的流域管理體制，真正實現水資源的可持續發展觀念，實現人與自然的和諧相處。（作者單位：四川大學法學院）

參考文獻：

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