地方人大及其常委會的立法權限界分*

劉志剛

地方人大及其常委會的立法權限界分*

劉志剛**

摘 要：地方人大及其常委會的立法權最早是由1979年《地方組織法》規(guī)定的，但是，該法以及1982年憲法中均未界定地方人大及其常委會之間的立法權限劃分，2000年通過的《立法法》第67條、第68條對此做了界定。但是，由于《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項”在內涵上的模糊性以及其相較于《立法法》（2000年）第68條所規(guī)定事項的主體地位，《立法法》界定地方人大及其常委會立法權限的努力難以取得實際成效。學界對“特別重大事項”的內涵、性質以及界定其范圍的必要性等問題的理解不甚相同，各地界定地方人大及其常委會立法權限的方式、界定“特別重大事項”的方式也迥然相異。對“特別重大事項”的來源、性質以及界分“特別重大事項”范圍的主體需要明確，對界分地方人大及其常委會立法權限的方式及路徑也需要作出厘定。

關鍵詞：地方人大及其常委會 立法權限 特別重大事項

*本文系教育部基金項目（13YJA820030）及上海市法學會2015年理論法學研究課題（憲法實施制度研究）的階段性研究成果。

地方人大及其常委會之間的立法權限劃分是立法權限劃分中的重要內容。1982年憲法和《地方組織法》對此沒有作出清晰的厘定，2000年通過的《立法法》第67條、第68條盡管對地方人大及其常委會之間的立法權限界分作了框架性的規(guī)定，但是，由于《立法法》第67條所規(guī)定的“特別重大事項”決定權在內涵上的模糊以及其他諸多方面的原因，學界對地方人大及其常委會立法權限的界分問題依然存在較大的爭議，各地在界分地方人大及其常委會立法權限時的做法也不甚相同。筆者對此進行分析，具體從以下四個方面展開：

一、地方人大及其常委會立法權限界分的歷史發(fā)展

1979年7月1日，五屆全國人大第二次會議審議通過了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該法第6條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！痹摲ǖ?7條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”1982年憲法對地方性法規(guī)的制定權作了規(guī)定，但是，它所規(guī)定的有權制定地方性法規(guī)的主體和1979年地方組織法的規(guī)定不甚相同，具體表現在：1982年憲法所規(guī)定的有權制定地方法規(guī)的主體僅限于省、直轄市的人大，并不包括自治區(qū)的人大。但是，1979年地方組織法中所規(guī)定的有權制定地方性法規(guī)的主體卻既包括省、直轄市人大，也包括自治區(qū)人大。1979年地方組織法頒布實施之后，全國人大常委會先后于1982年、1986年、1995年、2004年對地方組織法進行了四次修改。經過修改，有權制訂地方性法規(guī)的主體逐步被拓展為既包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，也包括省、自治區(qū)政府所在地的市、國務院批準的較大的市的人大及其常委會。前述地方國家權力機關制定地方性法規(guī)的依據也和1982年憲法趨向于一致，即采用1982年憲法中確立的標準——不得和憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，取消了1979年地方組織法頒行時所限定的一些條件——不得和政策、法令、政令相抵觸。但是，從1982年憲法和地方組織法的文本規(guī)定來看，地方人大及其常委會之間的立法權問題是捆綁在一起的，并未具體界分二者之間的立法權限，這與現行憲法第62條第3項、第67條第2項分別界定全國人大及其常委會立法權的做法不甚相同。誠然，地方組織法中對地方人大及其常委會的立法權問題也是分開加以規(guī)定的，和1982年憲法第100條中的條文表述方式不甚相同，但是，這僅僅是一種立法體例編排的需要，在內容上并未對二者的立法權限作差別化處理。相較于中央立法而言，地方人大及其常委會的立法權是共同的，即均不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。但是，就地方人大與其常委會來說，憲法和地方組織法中并未具體指明哪些事項應當由地方人大制定，哪些事項應當由地方人大常委會來制定。該種狀況在立法實踐中導致的直接結果是：原本分屬地方人大及其常委會兩家制定地方性法規(guī)的權力事實上在由地方人大常委會一家獨立行使。例如，1998年重慶市頒布的地方性法規(guī)多達63個，其中，除了《重慶市人民代表大會議事規(guī)則》是由重慶市第一屆人大第二次會議通過的之外，其余的全部是重慶市第一屆人大常委會制定的。再如，全國人大常委會辦公廳研究室1996年編輯出版的《地方人大行使職權實例選編》精選了90年代前期的地方人大立法案22件，全是地方人大常委會制定的。全國人大常委會辦公廳研究室1992年推出的《地方人大是怎樣行使職權的》介紹了27個80年代后期的地方性法規(guī)，但其中沒有一個是地方人民代表大會制定的。①宋玉波：《論地方立法的層次構成與效力體系》，載《現代法學》2000年第5期。2000年《立法法》中對地方人大及其常委會之間的立法權限做了框定，具體表現在兩個方面：其一，《立法法》（2000年）第67條規(guī)定，“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會通過”。其二，《立法法》（2000年）第68條規(guī)定，“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，……由本級人民代表大會規(guī)定?！边@兩個法條是迄今為止界分地方人大及其常委會立法權限的唯一法律依據。與此前的立法狀況相比，無疑是一個巨大的進步。但是，從實際效果來看，卻并不盡如人意。究其原因，前述《立法法》 （2000年）第67條所限定的由地方人大規(guī)定的事項（“本行政區(qū)域特別重大事項”）具有較大程度的模糊性和不確定性，實踐中很難把握。前述《立法法》（2000年）第68條所規(guī)定的事項盡管較為清晰，但是該類事項卻并不是地方立法中經常會涉及的內容。如是以來，《立法法》為界分地方人大及其常委會而付出的努力在實際效果上就大打折扣了。從《立法法》通過之后全國各地的立法實踐來看，地方人大制定的地方性法規(guī)數量非常少，制定地方性法規(guī)的主體力量依然是地方人大常委會。例如，“山西省1980年至2011年制定了省級地方性法規(guī)321件，其中由省人大制定的只有2件，占0.62%，其余319件為常委會制定，占99.38%。海南省1988年至2011年共制定地方性法規(guī)256件，其中由省人民代表大會制定的只有2件，占0.78%，其余254件由人大常委會制定，占99.22%。安徽省1980年至2011年省級地方性法規(guī)有357件，其中9件由省人民代表大會制定，占2.52%，其余348件都是省人大常委會制定的，占98.48%。北京市1984年至2011年共制定地方性法規(guī)138件，其中市人大制定的3件，占2.17%，其余135件為常委會制定，占97.83%。”②肖巧平：《省級地方人民代表大會立法事項述評——以省級人民代表大會立法規(guī)為例》，載《人大研究》2013年第3期。

二、學界在界定《立法法》（2000年）第67條“特別重大事項”內涵問題上的爭議

《立法法》（2000年）第67條、第68條首次對地方人大及其常委會之間的立法權限作了界分。但是，由于《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的應當由地方人大制定地方性法規(guī)的事項“本行政區(qū)域特別重大事項”在內涵上具有較大程度的模糊性，該條在立法實踐中發(fā)揮的作用不甚明顯。圍繞《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的“本行政區(qū)域特別重大事項”的內涵，學界存在不同的理解，大體上有以下幾種觀點：其一，認為《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的特別重大事項包括：規(guī)范人民代表大會及其常委會職權的事項；對本行政區(qū)域內國民經濟和社會發(fā)展以及行政管理有重大、長期影響的事項；嚴重影響公民權利和利益的事項；常務委員會認為應當提請代表大會制定地方性法規(guī)的其他特別重大的事項。③曹康泰：《中華人民共和國立法法釋義》，中國法制出版社2000年版。轉引自肖巧平：《立法法修改之劃分地方人大及其常委會立法權限的建議》，載《人大研究》2014年第7期。其二，認為《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的特別重大事項包括：涉及地方權力機關依法行使職權的事項，如人民代表大會和常務委員會的工作程序、地方性法規(guī)的制定程序、人民法院和人民檢察院的工作程序等；涉及本行政區(qū)域的帶有全局性、根本性并且特別重要的事項，如計劃生育、義務教育等。其他事項，如果地方人民代表大會根據本地區(qū)的特殊情況，認為是本地區(qū)需要重點解決的問題，也可以制定地方性法規(guī)。④崔卓蘭、于立深、孫波、劉福元：《地方立法實證研究》，知識出版社2007年版，第80頁；朱力宇：《地方立法的民主化與科學化問題研究——以北京市為主要例證》，中國人民大學出版社2011年版，第41～42頁。前述觀點的共性在于，它們都認為應當對“特別重大事項”的范圍作出框定，但是，至于“特別重大事項”究竟應當包括哪些內容，學者們所秉持的立場不甚相同。那么，究竟有沒有必要在實證法中具體界定一下《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“本行政區(qū)域特別重大事項”的范圍呢？對此，學界的理解不甚相同，主要有兩種觀點：第一種觀點，否定說。該種觀點認為，沒有必要機械地、刻意地界定《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的“本行政區(qū)域特別重大事項”。具體理由包括：（1）執(zhí)行《立法法》（2000年）第67條的規(guī)定，應當把著眼點放在加強地方人民代表大會立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會的分權問題。因為，按照地方組織法的規(guī)定，地方人大與其常委會的有些職權是難以分開的。（2）《立法法》（2000年）第67條的規(guī)定，沒有改變地方人大在立法方面的職權范圍。職權既沒有擴大也沒縮小，對特別重大事項的立法權，本來就是地方人大職權范圍內的事項，立法法的新意在于把對特別重大事項的法規(guī)制定權劃歸地方人大專有，不是賦予它新的職權。至于在實踐中如何運作，可以由它自行裁量。因此，機械地將特別重大事項與其他事項劃界分割，意義不大。（3）特別重大事項是客觀存在的，但存在的空間和時間都是相對的。在不同的時間和不同的環(huán)境中有不同的特別重大事項，即使是同一事項，在不同時間和環(huán)境中，其特別的程度也是不一樣的，難以用同一標準去衡量。因此，對特別重大事項的界定，可以暫不去考慮。⑤梁國尚：《對特別重大事項立法問題的審視與思考》，載《法學雜志》2001年第4期。（4）人民代表大會與其常委會在地位上是不同的，二者的權限范圍也不盡相同。人大常委會固然代表人民代表大會，但不能代替人民代表大會。（5）從實際情況來看，人大常委會的構成方式不盡合理，一些重要的法規(guī)由它制定，科學性、民主性難以得到滿足。一方面，常委會的人數少，難以滿足基本的民主要求。另一方面，從目前省級人大常委會的構成來看，其地域代表性、界別代表性等方面都存在問題。⑥同注②。第二種觀點，肯定說。該觀點認為，《立法法》（2000年）第67條中所規(guī)定的“本行政區(qū)特別重大事項”事關立法法的貫徹落實，有必要加以厘定。具體理由包括：（1）如果地方性法規(guī)不對這個問題作相對具體、可操作的規(guī)定，那么，《立法法》（2000年）第67條的原則規(guī)定就有可能落空；（2）省級人大代表們要求代表大會立法的呼聲很高，立法法又對這個問題有了規(guī)定，如果地方性法規(guī)在這個問題上無所作為，難以向代表們交代；（3）從這兩年的立法工作實踐來看，由于代表大會與常委會立法事項不明確，沒有統(tǒng)一的標準，給實際工作造成了一些困難，大會的立法職能難以有效地發(fā)揮。⑦張志堅、劉勉義：《貫徹實施〈立法法〉，制定地方立法法規(guī)的幾個問題》，載《人大研究》2001年第4期。

三、各個省、自治區(qū)、直轄市在具體界定地方人大及其常委會立法權限方面的做法

誠如前述，《立法法》頒布實施之前，現行憲法和《地方組織法》中將地方人大及其常委會的立法權捆綁在一起，沒有做具體的界分?！读⒎ǚā罚?000年）第67條、第78條首次界定了地方人大及其常委會之間的立法權限，但是，由于《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項”在內涵上的高度模糊性以及《立法法》（2000年）第68條所涉事項在地方立法中并不占據主導地位，地方人大及其常委會之間的立法權限實際上并未被真正地界分開來。從我國的立法實踐來看，《立法法》頒布實施之后，各個省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)在界分地方人大及其常委會之間的立法權限方面作出了努力，但各自的做法不甚相同。對此，可以從以下兩個方面進行分析：

（一） 各個省、自治區(qū)、直轄市在界分地方人大及其常委會立法權限方面的做法

界分地方人大及其常委會的立法權限實質上就是將應當由地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的事項區(qū)分開來。從全國范圍內的總體情況來看，各個省、自治區(qū)、直轄市對應當由省級人民代表大會制定地方性法規(guī)的事項問題所秉持的立場不甚相同，主要有以下三種模式：（1）對應當由人民代表大會立法的事項只做籠統(tǒng)概括性的規(guī)定，不做具體的羅列，地方性法規(guī)中慣用的表述往往是：“對本行政區(qū)域特別重大事項作出規(guī)定的地方性法規(guī)，由人民代表大會通過”。例如，《上海市制定地方性法規(guī)條例》、《天津市地方性法規(guī)制定條例》、《山東省制定和批準地方性法規(guī)條例》、《廣西壯族自治區(qū)立法條例》、《湖北省人民代表大會及其常務委員會立法條例》等等均是此例。少數省份將人大及其常委會的立法事項捆綁在一起加以規(guī)定，沒有就人大的立法事項單獨作出規(guī)定，《內蒙古自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法條例》所采取的就是該種模式。（2）只就地方性法規(guī)制定的程序作出規(guī)定，沒有對應當由人民代表大會制定地方性法規(guī)的具體事項作出規(guī)定。例如，《遼寧省制定和批準地方性法規(guī)程序規(guī)定》、《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規(guī)定》、《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》、《青海省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)定》、《河南省人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規(guī)定》、《吉林省人民代表大會及其常務委員會立法程序的規(guī)定》、《四川省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)定》等等。（3）對應當由人民代表大會及其常委會立法的事項做具體羅列性的規(guī)定。例如，《貴州省地方立法條例》、《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》、《陜西省地方立法條例》、《西藏自治區(qū)立法條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法條例》、《北京市制定地方性法規(guī)條例》、《河北省地方立法條例》、《黑龍江人民代表大會及其常務委員會立法條例》、《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》、《海南省制定與批準地方性法規(guī)條例》、《山西省地方立法條例》、《江西省立法條例》、《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》等等均是此例。

（二）各個省、自治區(qū)、直轄市對“本行政區(qū)域特別重大事項”的界定方式

《立法法》（2000年）第67條規(guī)定，本行政區(qū)域的特別重大事項，由人民代表大會制定地方性法規(guī)。與《立法法》（2000年）第68條所規(guī)定的事項相比，該類事項是地方人大立法工作的主體內容。因此，界定“本行政區(qū)域特別重大事項”的范圍對于厘定地方人大及其常委會的立法權限就顯見得至關重要。從全國范圍內省級地方性法規(guī)的制定情況來看，地方性法規(guī)中對“本行政區(qū)域特別重大事項”的界定方式不甚相同，主要有四種方式：（1）地方性法規(guī)中提及到了應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項”，但是，并沒有具體列舉“特別重大事項”的范圍。全國范圍內有8個省級地方人大制定的地方性法規(guī)中提到了特別重大事項，但是，該類法規(guī)中僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定：本行政區(qū)域內特別重大的事項由人民代表大會制定法規(guī)，但沒有具體地規(guī)定哪些屬于特別重大的事項。該類地方性法規(guī)包括：《河北省地方立法條例》、《貴州省地方立法條例》、《安徽省人民代表大會及其常務委員會立法條例》、《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》、《廣東省地方立法條例》、《湖南省地方立法條例》、《海南省制定與批準地方性法規(guī)條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法條例》等。（2）地方性法規(guī)中沒有提及應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項”，僅僅列舉了立法的具體事項。例如，《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第3條規(guī)定，省人民代表大會制定涉及省人民代表大會行使立法、監(jiān)督、重大事項決定、選舉等重要職權及其程序，以及法律規(guī)定由省人民代表大會制定的地方性法規(guī)。（3）地方性法規(guī)中提及到了應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項”，但是，并沒有具體界定“特別重大事項”的內涵、也沒有具體列舉歸屬于“特別重大事項”范圍之內的相關事項，而是指明了界定“特別重大事項”的路徑。例如，《北京市制定地方性法規(guī)條例》⑧2001年2月10日北京市第十一屆人民代表大會第四次會議通過，2002年3月29日北京市第十一屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議第一次修訂，根據2003年4月18日北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《北京市制定地方性法規(guī)條例修正案》修訂。第6條規(guī)定：“下列事項由市人民代表大會制定法規(guī)：（一）法律規(guī)定由市人民代表大會規(guī)定的事項；（二）本市需要制定法規(guī)的特別重大事項；（三）規(guī)范市人民代表大會自身活動的事項和其他事項。前款第（二）項所指的特別重大事項由市人民代表大會主席團認定。”（4）地方性法規(guī)中提及到了應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項”，并且界定了“特別重大事項”的范圍。例如，《黑龍江人民代表大會及其常務委員會立法條例》⑨《黑龍江人民代表大會及其常務委員會立法條例》已由黑龍江省第九屆人民代表大會第五次會議于2002年2月4日通過，自2002年4月1日起施行。第7條規(guī)定，本省政治、經濟、科技、教育、文化、人口、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護等涉及全局的特別重大事項，由本省人民代表大會制定地方性法規(guī)?！渡轿魇〉胤搅⒎l例》⑩山西省第九屆人民代表大會第四次會議于2001年2月21日通過，自2001年3月1日起施行。第7條規(guī)定，本省行政區(qū)域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作中涉及全局且需要制定法規(guī)的特別重大事項，由省人民代表大會制定地方性法規(guī)。《西藏自治區(qū)立法條例》112001年5月21日西藏自治區(qū)第七屆人民代表大會第四次會議通過，自2001年7月1日起施行。第7條規(guī)定，屬于全局性和綜合性的特別重大的事項，由自治區(qū)人民代表大會制定地方性法規(guī)。

四、對界定地方人大及其常委會立法權限的基本立場

統(tǒng)合前述內容，筆者認為，采取較為妥當的方式界分地方人大及其常委會的立法權限是十分必要的，但是，目前《立法法》（2000年）第67條、第68條所作界分的實際功效不盡如人意，第67條規(guī)定有待進一步完善。筆者在本部分內容中擬從以下方面進行分析：

（一）《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定“特別重大事項”的來源及性質

《立法法》（2000年）第67條規(guī)定的“特別重大事項”來源于現行憲法和《地方組織法》所規(guī)定的“重大事項”。1979年五屆全國人大二次會議審議通過的《地方組織法》第7條第3項規(guī)定，“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項”，屬于縣級以上地方各級人民代表大會的職權范圍。該法第28條第3項規(guī)定，“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項”，屬于縣級以上地方各級人大常委會的職權范圍?，F行憲法第104條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項?！薄兜胤浇M織法》頒行以后，全國人大常委會先后在1982年、1986年、1995年、2004年對《地方組織法》作了四次修正，但前述關于“重大事項”的表述自始至終沒有被修改過。2000年九屆全國人大三次會議審議通過的《立法法》為了區(qū)分地方人大及其常委會的立法權限，將“本行政區(qū)特別重大事項”的決定權交由地方人大行使，但是，由于《立法法》中并未明確“特別重大事項”的內涵，全國人大常委會迄今為止也從未對其進行過解釋，實踐中界定“本行政區(qū)特別重大事項”的責任就在事實上結構性地轉移到了地方人大及其常委會那里。

那么，“特別重大事項決定權”是一種什么性質的權力呢？是立法權，還是立法權之外的其他某種性質的權力呢？筆者認為，正如“特別重大事項”導源于“重大事項”一樣，“特別重大事項決定權”的性質也源生于對“重大事項決定權”的理解。學界對1982年憲法和《地方組織法》中所規(guī)定的“重大事項決定權”性質的理解不甚相同，（1）決定權核心說。該種觀點把決定權視為地方人大及其常委會最重要、最根本的職權，處于核心地位，其他權力都是決定權的派生形式和重要保障。（2）四權交叉說。該種觀點認為，人大四權的劃分并不具有絕對性，是相互交叉的，既有聯系又有區(qū)別。（3）四權并列說。該種觀點認為重大事項決定權和其他三權有著明確的界分，和其他三權是并列的關系。12肖巧平：《立法法修改之劃分地方人大及其常委會立法權限的建議》，載《人大研究》2014年第7期。筆者認為，“重大事項決定權”和其他三種權力（即立法權、任免權、監(jiān)督權）是相互交叉的四種權力，該種權力可以通過包括立法在內的諸種形式加以實施，但其本身并不是立法權；任免權、監(jiān)督權的實施可以表現為“重大事項決定權”，但并不完全等同于“重大事項決定權”。就“特別重大事項決定權”而言，它是一種外在于立法權、任免權、監(jiān)督權之外的一種獨立的權力，但是，它又和后三種權力交叉在一起。地方人大既可以通過立法權的形式實施“特別重大事項決定權”，也可以通過此外的其他形式。說到底，立法權是地方人大行使“特別重大事項決定權”的一種形式，但并不是該種權力本身。因此，厘定“特別重大事項”的范圍時不應該將《立法法》第68條所規(guī)定的“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序”等立法事項納入“特別重大事項”的范圍，也不應該將相關法律中所規(guī)定的其他立法事項、人大及其常委會職權方面的其他事項納入“特別重大事項”的范圍之列。正確的做法應該是：將“特別重大事項決定權”的性質確定為一項特指了的權力，與其他三種權力交叉但具有自身的獨立性。其范圍應當由專門機關通過決定或者立法的形式加以厘定或者認定。

（二）有權界分地方人大及其常委會立法權限的主體

對《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項”可以從兩個方面來理解：（1）《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項”是指《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項之外的更為重大的問題。（2） 《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項”是指《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項之內的特別突出的問題。前述對“特別重大事項”理解上的差異直接導致有權界分地方人大及其常委會立法權限主體的不同：如果秉持前述第一種理解的話，有權界分地方人大及其常委會立法權限的主體只能是全國人大及其常委會，其原因在于：依照《立法法》（2000年）第8條的規(guī)定，各級人民代表大會的職權應當由全國人大及其常委會通過法律的形式加以制定。既然“特別重大事項”是指《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項之外的更為重大的問題，那么，就只能由全國人大或者其常委會對此作出界定了，地方人大及其常委會無權對此作出界定。反之，如果秉持前述第二種理解的話，有權界分地方人大及其常委會立法權限的主體就可以是地方人大及其常委會，其原因在于：既然“特別重大事項”是《地方組織法》（2015年）第8條所列重大事項范圍之內的問題，這就不涉及對地方人大職權范圍的文本之外的拓展，而僅僅是對《地方組織法》（2015年）第8條所列相關內容的具體細化或者解釋。在現有的制度架構之下，地方人大及其常委會都擁有該項職權。

筆者認為，對《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定之“特別重大事項”內涵的理解，應該秉持前述第二種立場，即：所謂“特別重大事項”，是指《地方組織法》（2015年）第8條所列舉之重大事項之內的特別突出的問題。具體理由是：《地方組織法》（2015年）第8條所羅列的地方人大擁有的15項職權中并沒有籠統(tǒng)概括性的職權，將“特別重大事項”理解為該條所羅列的職權范圍之外的其他職權沒有《地方組織法》上的依據。而且，即便對《地方組織法》進行修改，也不適合于在《立法法》中對其進行修改。更加之，《立法法》頒行之后，《地方組織法》2004年、2015年所做的修正并不涉及該類事項?；诖?，對《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定之“特別重大事項”內涵的理解就只能秉持前述第二種立場。由此而延伸開去，有權界分地方人大及其常委會立法權限的主體似乎就應該是地方人大及其常委會，而不是全國人大及其常委會了。從《地方組織法》的視角來看，這似乎是一個不言自明的邏輯推理結論。地方人大擁有該項權力自不待言，地方人大常委會擁有該項權力也是《地方組織法》的題中應有之義。其原因不僅在于地方人大有權對地方性法規(guī)進行解釋，而且在于它擁有與地方人大相同的權力。依據《地方組織法》（2015年）第8條和第44條的規(guī)定，地方人大擁有15項職權，地方人大常委會擁有14項職權。其中，《地方組織法》（2015年）第8條第3項賦予地方人大的職權和第44條第4項賦予地方人大常委會的職權是完全一樣的，即都是“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護、民政、民族等工作的重大事項”。這也就是說，無論是地方人大，還是地方人大常委會，都有權決定該類重大事項之內哪些屬于“特別重大的事項”。但是，問題的癥結在于：如果二者都有厘定“特別重大事項”范圍的權力的話，最終的結果必然是：地方人大及其常委會的立法權限將無法得以界分。因此，必須通過某種技術性的處理手段，將厘定“特別重大事項”的權力結構性劃歸地方人大獨立行使，摒棄地方人大常委會在該問題上的話語權。2000年通過的《立法法》實現了這一目的。依據《立法法》第67條的規(guī)定，“特別重大事項”的規(guī)定權被結構性劃歸給了地方人大，因此，有權決定“特別重大事項”范圍的主體只能是地方人大，而不能是地方人大常委會。

（三）界分地方人大及其常委會立法權限的方式及路徑

誠如前文所述，我國省級地方性法規(guī)中對“本行政區(qū)域特別重大事項”的界定方式不甚相同，主要有四種方式：（1）地方性法規(guī)中提及到了應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項”，但是，并沒有具體列舉“特別重大事項”的范圍。（2）地方性法規(guī)中沒有提及應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“本行政區(qū)域特別重大事項”，僅僅列舉了立法的具體事項。（3）地方性法規(guī)中提及到了應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項”，但是，并沒有具體界定“特別重大事項”的內涵、也沒有具體列舉歸屬于“特別重大事項”范圍之內的相關事項，而是指明了界定“特別重大事項”的路徑。（4）地方性法規(guī)中提及到了應當由本級人大制定地方性法規(guī)的“特別重大事項”，并且界定了“特別重大事項”的范圍。

筆者認為，前述第（1）種方式實際上沒有從根本上解決《立法法》第67條所規(guī)定之“特別重大事項”的模糊性和不確定性問題，地方人大及其常委會之間的立法權限界分問題在該種方式下無法得到解決；前述第（2）種方式固然列舉了一些應當由地方人大制定地方性法規(guī)的事項，但是，由于它沒有提及《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定的“特別重大事項”、它所羅列事項與“特別重大事項”之間的內在邏輯關系沒有被明確，因而，《立法法》第67條的規(guī)定是否被落實往往比較模糊；前述第（4）種方式既提及了《立法法》（2000年）第67條所規(guī)定之“特別重大事項”，又具體界定了該類事項的范圍，二者之間的邏輯關系得以凸顯，《立法法》第67條得以具體貫徹。但是，從各個省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)中所確定之所謂“特別重大事項”的內容來看，基本上都是《地方組織法》（2015年）第8條第3項所列職權之翻版，并沒有真正起到界定“特別重大事項”實體內容的效果。因此，前述三種方式均不可取。相比之下，前述第（3）種方式較為可取。一方面，該種方式回應了《立法法》（2000年）第67條通過“特別重大事項”界分地方人大及其常委會立法權限的訴求，回避了在立法上界定“特別重大事項”的難題，另一方面，又明確指明了界定“特別重大事項”的路徑，最大限度因應了實踐中“特別重大事項”的變動性和不確定性。有學者提出，對“特別重大事項”從立法上加以界定可以暫時不作考慮，但是，對“特別重大事項”的認定卻是不能回避的。否則，《立法法》（2000年）第67條的規(guī)定就無法落到實處。13同注⑤。對此，筆者秉持相同的立場。筆者認為，目前，界分地方人大及其常委會立法程序的關鍵，不在于從立法上具體列明哪些事項屬于或者不屬于“特別重大事項”，而在于健全認定“特別重大事項”的科學程序，將認定該類事項的權力納入立法或者決定程序，交由特定的有權機構行使。《北京市制定地方性法規(guī)條例》第6條規(guī)定，由市人大主席團認定相關事項是否屬于“特別重大事項”，該種做法值得借鑒。

**作者簡介：劉志剛，復旦大學法學院教授、博士生導師。