西部貧困縣圖書館“跨越式”發展的財政保障研究*

段小虎，譚發祥，趙正良，張運良，李社寧

西部貧困縣圖書館“跨越式”發展的財政保障研究*

段小虎，譚發祥，趙正良，張運良，李社寧

編者按

為扭轉貧困地區與發達地區發展差距擴大的趨勢，2015年12月文化部等七部委聯合印發《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》，指出“實現基本公共文化服務標準化、均等化，最艱巨、最繁重的任務在貧困地區，加快推進貧困地區公共文化服務體系建設，是服務脫貧攻堅大局、構建現代公共文化服務體系的重要任務”。“十三五”期間，我國“文化扶貧”工作涉及22個省級行政區、167個地級行政區、839個縣級行政區、14.2萬個行政村、3.26億人口、國土面積的49.9%，量大面廣，是全面建成小康社會最繁重的任務之一，習近平總書記要求各地采取超常舉措，拿出過硬辦法，用一套政策組合拳，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰。《圖書館論壇》以學術推動文化發展為己任，2016年特別設立《貧困地區圖書館發展研究》專欄，聯合學界和業界系統總結國內外“文化幫扶”經驗，深入探討貧困地區圖書館“跨越式”發展模式，研究切實可行的“精準扶貧”方案，為國家“文化扶貧”攻堅戰提供學術支持。

文章以我國經濟社會轉型發展為主線，回顧了建國以來與特定經濟體制相適應的公共文化政策、公共財政制度的變遷過程以及對農村、特別是西部農村公共文化建設的影響；研究了市場經濟完善期國家以推動區域、城鄉公共服務均衡發展為目標的財政轉移支付制度設計和西部公共文化建設專項轉移支付的規模、效益；結合國家公共文化政策導向、財稅體制改革方向、區域經濟社會現狀和行業發展規律，通過特定自然、社會因素與服務成本函數關系的分析，構建西部貧困縣圖書館財政保障“理想模型”。研究認為，西部貧困縣圖書館建設受到傳統公共文化建設城鄉二元體制、當前區域經濟二元格局和地區文化生態的三重制約；財政作為政府提供公共產品和服務的政策工具、保障手段和制度基礎，需要進一步強化均衡保障能力，為西部貧困縣圖書館構建以基本服務均等化為導向、以財政轉移支付為手段，以“客觀因素”為測算依據的保障新機制。

西部地區 貧困縣 圖書館 財政保障 因素法 保障模型

理論上，一個國家的公民無論身處何地，都有平等享受國家基本公共文化服務的權利。但作為西部農村地區重要的“文明生長點”[1]，西部貧困縣圖書館建設與服務除了受制于國家財政政策、地方財政能力之外，特殊的自然、社會因素也導致服務成本的大幅提高。因此，要在西部貧困地區構建以公益性、基本性、均等性、便利性為原則的現代公共圖書館服務體系，就需要以財政轉移支付為手段，解決財政投入和基本服務均等化兩個問題。就財政投入而言，當前“一級政府建設并管理一個圖書館”[2]的制度安排，并沒有建立在貧困縣財權與事權相匹配的基礎之上。明確貧困縣政府財政保障責任、強化中央、省級財政轉移支付均衡保障功能是化解矛盾的基本思路。就基本服務均等而言，由自然與社會因素導致的不均等既不可能通過市場機制自發解決，也不可能在區域經濟、城鄉經濟二元格局的基礎上由貧困縣自行解決。構建以“客觀因素”為測算依據的財政保障新機制是推動西部貧困縣圖書館“跨越式”發展的現實選擇。

1 “城鄉二元體制”歷史淵源及其演變

改革開放之前，我國實行以計劃經濟為基礎、城鄉有別的公共文化供給體制。在城市，國家通過統收統支的財政制度向各級政府和工會組織下達文化建設計劃，形成了以政府文化機構和各級、各類工人俱樂部、工人文化宮等為主體的城市公共文化服務體系。在農村，從土地改革、農業合作社到人民公社，盡管大規模的農民思想改造運動、農村掃盲識字運動以及農業技術推廣站建設、農村廣播網建設、農村文藝作品創作等農村公共文化產品與服務供給受到黨和政府高度重視，但在制度設計上，農村文化基礎設施建設、文化組織建設和文化服務等主要依靠農村集體經濟或村民成本分擔機制提供保障，學術界稱之為“制度外供給”①。

1.1 改革開放前城鄉公共文化產品與服務供給

建國初期，為了盡快恢復并發展國民經濟，國家建立了以工業化為導向、以中央高度集權為特征的計劃經濟發展模式。在先工后農、先城后鄉思想的指導下，形成了特有的公共產品供給城鄉二元體制。據統計，1957年全國文化館、公共圖書館的數量分別達到2748和400個[3]，工會圖書館到1960年突破7.4萬個[4]，這些文化設施主要分布在城市。為了保證城市公共服務，國家一方面依托企業辦社會機制，向職工提供相對完善的醫療、保險、就業、教育、體育和公共文化設施②；另一方面又密集出臺嚴格的戶籍管理制度，限制農村居民向城市流動③。在農村，經過互助組、初級社的轉變，高級農業生產合作社成為農村公共產品與服務供給的法定責任主體。盡管有文章稱，1957年全國已建成18.2萬個農村圖書館(室)，大躍進時期農村圖書館(室)猛增至47萬多個[5]，但農村圖書館(室)建設并沒有納入國家財政保障體系。中共中央1956年頒布的《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》規定，“合作社的各種基本建設，都應當盡量利用合作社本身的人力、物力和財力”(第二十三條)；“合作社應當根據可能的條件，按照勤儉建國、勤儉辦社、勤儉持家的原則，逐步改進和開展文化娛樂工作”(第三十一條)[6]。同年第一屆全國人民代表大會通過的《高級農業生產合作社示范章程》第二十二條規定：“農業生產合作社應該從每年的收入當中留出一定數量的公積金和公益金……公益金用來發展合作社的文化、福利事業，不能挪作他用。”[7]可見這一時期農村圖書館(室)建設是建立在農村集體經濟或村民成本分擔機制之上。這種城鄉二元體制——嚴格地說，直到2006年國家全面取消農業稅后才徹底終結。

1958年后我國農村進入人民公社時期。從制度設計角度看，國家構建“政社合一”的人民公社制度，除了強化社會管理、發展農業生產力之外，建立農村公共產品自我保障機制也是重要的考量。從人民公社成立之初的“三級所有、隊為基礎”到生產隊為“自負盈虧的基本核算單位”，國家在農村地區建立起以社隊自力更生為主、國家支援為輔“社辦公助”的公共產品與服務供給體制④。

1.2 經濟社會轉型期文化建設傳統體制的解體

改革開放以后，社會轉型、體制轉軌成為我國社會兩大最基本、最深刻的轉變。從有計劃的商品經濟期到市場經濟培育期、市場經濟完善期，城鄉公共文化建設傳統體制及其經濟基礎逐漸瓦解，新體制的重建被深深地嵌入到錯綜復雜的經濟社會轉型發展之中。

1978-1994年是我國改革開放力度最大、新舊體制交替最集中的時期。在城市，隨著企業辦社會傳統體制的解體，國家開始探索以社會化為導向、以財政分級包干為手段的公共文化供給新體制。工會圖書館1989年發展到創紀錄的24.6萬個[8]之后，隨著政企分離的推進開始走向衰落，取而代之的是“一級政府負責建設和管理一個圖書館“的制度安排以及城市公共圖書館建設高潮。在農村，隨著家庭聯產承包責任制的實施，“三級所有、隊為基礎”的公共文化建設經費保障制度也被“三提五統”和“一事一議”取代。人民公社時期通過集體經濟或公益金保障農村公共服務的制度安排變成了直接向農民收取提留統籌、集資、攤派等。據農業部統計，1994年全國農村合同內村提留、鄉統籌費521億元，其他行政事業性收費、罰款、集資、基金等84.98億元，義務工和勞動積累工折款391.05億元，共計997.03億元，相當于該年農業稅的431%[9]。農村公共文化產品與服務的制度外供給不僅沒有發生實質性變化，反而隨著農村集體經濟和鄉村社會組織能力的削弱，出現了責任主體不明、供給與服務水平下降、城鄉失衡加劇等新問題。

1994-2002年我國進入市場經濟培育期。為了探索與社會主義市場經濟體制改革目標相適應的公共財政和公共服務保障體系，國家先后采取三項改革舉措：一是通過分稅制改革，強化中央政府的宏觀調控能力；二是通過國有企業辦社會職能分離改革，推動城市公共服務體系建設；三是通過農村稅費改革，解決農村公共產品供給的“制度外籌資”[10]問題。當然，這一時期農村公共產品“制度內”供給主要聚焦于保障農村居民基本生存權利⑤，農村居民的基本文化權利還沒有納入國家重點保障范疇。

1.3 市場經濟完善期國家公共文化均衡發展戰略

2003年，以十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為標志，我國經濟體制改革進入市場經濟完善期。為了適應市場經濟發展需要，2004-2008年中共中央連續出臺五個指導農業和農村工作的“一號文件”，制定了一系列具有劃時代意義的支農、惠農政策，其中2006年全面取消農業稅、牧業稅、農業特產稅、屠宰稅以及具有地方稅性質的“三提五統”，徹底改變了數千年來國家與農民的經濟關系，也在頂層設計上終結了建國以來農村公共產品與服務的籌資渠道或制度外供給方式。同年國家出臺的《“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出“構建覆蓋全社會公共文化服務體系”，正式將農村基本公共文化產品與服務供給納入國家財政保障體制之中。經過近10年努力，目前基本形成以構建覆蓋全社會現代公共文化服務體系為主要目標，以基本公共文化服務公益性、基本性、均等性、便利性為主要原則的發展戰略，完成或初步完成了包括《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《公共文化服務保障法(草案)》等頂層設計，全國各地具體實施方案、建設標準、服務規范等也在加緊制定之中……“文化扶貧”和推動貧困地區基本公共文化服務“跨越式”發展被提到維護國家文化安全、保障民眾基本文化權益、促進全體人民共享文化改革發展成果以及全面建成小康社會、構建社會主義和諧社會的高度。

2 以財政轉移支付為手段的體制重建

隨著“九五”國家區域經濟均衡發展戰略的提出和市場經濟體制的逐步完善，農村、特別是西部農村基本公共服務均等化受到學術界的普遍關注。鄭浩生等(2014)認為，我國縣級財稅獲取能力相差非常懸殊，完善財政轉移支付制度是公共服務均等化的基礎條件[11]；張倫倫(2014)強調，西部復雜的地理環境、較多的民族屬性和鮮明的文化傳統使縣級公共服務成本相對更高，需要加大財政轉移支付力度[12]；夏先德(2014)研究發現，依據“客觀因素”和測算公式進行分配是發達國家財政轉移支付制度的顯著特征[13]；伏潤民等(2010)運用因子分析和熵值法具體測算了云南129個縣公共服務成本差異系數，為云南省級對縣級轉移支付提供了量化依據[14]……上述研究表明，無論是基本公共服務均等化、基本公共文化服務均等化，還是公共圖書館基本服務均等化，財政轉移支付作為國家平衡區域財政能力、推動基本公共服務均等化最重要的財政工具，具有鮮明的“兜底”保障功能。以財政轉移支付為手段，構建西部貧困縣圖書館基本服務均等化的財政保障新機制，成為兼顧國家公共文化發展戰略、國家財稅體制改革方向、區域經濟社會發展現狀、圖書館行業發展規律和貧困縣居民基本文化權益的現實選擇。

2.1 財政轉移支付的基本概念與基本功能

財政轉移支付制度是因中央和地方、區域之間財政不平衡而產生和發展起來的一種財政資金轉移制度，也是世界各國為縮小區域經濟發展差距而普遍采用的一種財政政策工具，作用是平衡區域財政能力、推動基本公共服務均等化。

改革開放初期，我國實行的是支持沿海、東部地區率先發展的非均衡戰略。在利用外資、稅收、財政支出等一系列優惠政策的支持下，珠江三角洲、長江三角洲、閩南三角洲以及山東半島、遼東半島等沿海、東部地區經濟迅速發展。整個20世紀80年代，西部為東部乃至國家經濟發展提供了有力支持，但自身很少得到政策的特別關照。20世紀90年代以后，當東西部之間非均衡狀態逐漸成為我國經濟發展的掣肘時，國家開始對區域經濟戰略作出重大調整：繼“九五”提出“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距”之后，“十五”又提出“實施西部大開發戰略”。始于世紀之交的西部終于迎來了政策和制度安排的惠顧，其中最重要的就是財政轉移支付制度。

當前，在我國以一般性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還為主體的轉移支付體系中，一般性轉移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府給予的資金補助，包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付等；專項轉移支付是上級政府為實現特定政策目標補助給下級政府的專項支出，分為非配套撥款和配套撥款兩種形式，主要用于增加中西部地區農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面財政投入，如“三館一站”免費開放資金就屬于專項轉移支付范疇。與上述轉移支付旨在平衡區域財政相比，以“基數法”為分配依據的稅收返還還具有一定的逆向調節功能，反映出現行財政轉移支付在制度的合理性、規范性以及均衡性調控能力方面都存在亟待改善之處。

2.2 西部文化建設專項轉移支付的規模和效益

客觀地說，自“西部大開發”戰略實施以來，國家一直非常重視西部文化建設。2000-2009年，中央財政在全國文化設施維修和全國“萬里邊疆文化長廊”補助專項經費(2001-2007)、縣級兩館建設項目(2002-2005)、鄉鎮綜合文化站建設規劃(2007-2009)以及文化信息資源共享工程(2004-2009)、送書下鄉工程(2003-2005)中，共安排西部專項資金29.2億元，占到資金總量的58%[15]。而未統計在內的“農家書屋工程”(2007—)、“三館一站”免費開放專項資金(2010—)等同樣體現出中央財政轉移支付對西部文化建設的關照。不過，與基本公共文化服務均等化目標相比，西部文化建設專項轉移支付還需要進一步擴大規模、提高效率。

就規模而言，在“分灶吃飯”和分級財政體制下確立的圖書館財政保障責任制度并沒有充分考慮農村基層、特別是貧困縣政府財政收支矛盾或財權與事權的匹配問題。從1994年的分稅制改革到2002年的農村稅費改革，國家在分配領域一方面致力于規范中央政府和地方政府兩者之間的利益關系，強化中央政府宏觀調控能力；另一方面致力于理順國家、集體、農民三者之間利益關系，以切實減輕農民負擔。而處于利益邊緣縣鄉兩級政府財力卻受到了雙重擠壓，內源性財力保障能力大幅下降，財政收支結構性矛盾進一步激化，“保工資、保運轉、保民生”成為貧困縣政府必須首先關注的問題。盡管文化建設也是“保民生”的基本構成，但在農業生產、基礎設施建設、基礎教育、社會保障、醫療衛生、計劃生育、環境保護、社會治安等其他民生項目經費普遍緊張的情況下，大多數貧困縣只能承擔與其財力相當但與均等化、標準化相距甚遠的經費投入。進一步擴大西部文化建設專項轉移支付規模是推動西部貧困縣圖書館“跨越式”發展的基本條件。

就效率而言，當前財政轉移支付的制度設計存在一些嚴重缺陷。比如，專項資金除了財政部代表中央政府實施對地方政府的轉移支付外，還有不少中央部門也有本系統內部規模不等的專項資金。當這些不同渠道、不同用途的專項資金被層層劃撥到基層政府各職能部門時，基層政府只能按照專項資金的指定要求(通俗說，就是打醬油的錢不能買醋)各搞一攤。本來地理與文化環境復雜、人口密度較小的西部更需要通過服務的規模效應來降低相對較高的單位服務成本，而有限的專項資金經過多頭審批、分散管理、各搞一攤之后，其效益不太樂觀。

為切實提高文化建設資金使用效益，西部貧困地區還需要在制度設計和“文化扶貧”上狠下功夫：一是要通過“管理主體上移，變分層管理為集中管理”[16]來實現縱向資源的最佳配置；二是要充分整合農村廣播電視村村通、全國文化信息資源共享、農家書屋、農村數字電影放映等文化惠民工程以及“惠農興村行動專項”“科技惠民計劃”“農村科技創業行動”“綠色電腦進西部工程”等西部大開發引智項目，實現橫向資源的最佳配置；三是要自上而下與自下而上相結合，大力培育農村居民參與文化建設的“自組織”能力，構建以農村居民需求為導向的服務資源供給體系[17-18]；四是要采用項目合同制的方法開展“結對幫扶”，使政府購買公共文化服務、高校圖書館社會化服務和“精準扶貧”相結合，創新幫扶機制，規范幫扶方法，提升幫扶質量。能否讓“上面千條線”擰成拉動西部文化建設的一根繩，讓“下面一根針”繡出西部文化發展的美好藍圖，考驗著政府、社會和文化機構的集體智慧。

3 典型貧困縣政府財政收支結構與調研數據分析

西部地區有國家級貧困縣375個，主要分布在六盤山區、秦巴山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區和3個實施特殊扶持政策的片區。2014-2015年課題組成員先后對六盤山區(寧夏回族自治區西吉縣)、秦巴山區(陜西寧陜縣、佛坪縣、寧強縣)和四川藏區(四川小金縣、甘孜縣)兩個集中連片貧困地區和一個實施特殊扶持政策片區中的6個貧困縣進行實地調研，分別與當地文廣新局局長、圖書館館長進行座談。為確保數據質量，課題組將縣級人大審議通過的“2014年財政收支預算執行情況報告”作為財政數據來源，其中圖書館財政撥款數據是通過縣文廣新局或文化旅游局對“文化體育與傳媒”項分解后獲得。分析結果表明，在國家免費開放專項經費支持下，上述貧困縣圖書館財政撥款等部分指標有了較大改善，但系統指標和指標結構與全國平均水平相比尚有很大差距(見表1)。

表1 貧困縣相關指標同全國平均值對比表

首先，縣級內源性財力保障能力不足。上述貧困縣2014年地方財政收入在一般預算收入中的占比最高為9.4%(陜西寧強)，最低為3.8%(寧夏西吉)，上級撥款(主要是中央、省級財政轉移支付)平均占到各縣一般預算收入的89.56%。內源性財力保障能力和縣級可支配財力不足嚴重制約了貧困縣一般預算支出結構調整的彈性空間。

其次，圖書館財政撥款遠低于全國縣級平均水平。佛坪、寧強、小金、甘孜四縣圖書館財政撥款不足全國縣級平均水平的30%，其中佛坪的48%、寧強的100%、小金的76%、甘孜的63%財政撥款來自或相當于來自免費開放專項經費，反映出各縣文化建設對中央和省級專項轉移支付有高度依賴。從圖書館財政撥款在縣級財政一般預算支出中的占比看，除寧強為0.01%、小金為0.022%，低于全國0.027%的平均值外，其余各縣均高于或遠高于全國平均水平，該指標整體相對樂觀，絕對值不足的主要原因是受到縣級可支配財力總量的制約。從人均財政撥款指標看，人口基數較小的寧陜、佛坪、小金、甘孜分別為全國平均水平的3.9倍、4.9倍、1.5倍和1.6倍，人口基數較大的寧強、西吉則僅為全國平均水平的24%和92%。如果將人均財政撥款作為衡量地方文化建設財政投入狀況的獨立指標，對人口基數較小的貧困縣極為不利。

第三，圖書館基本支出結構極不合理。在上述六個圖書館中，工資福利支出平均占比為65%，遠高于全國縣均36.44%；館藏建設支出平均占比3.97%(甘孜縣圖書館2015年1月用專項經費20萬元購買藏文文獻，因已跨年度，未統計在內)，又遠低于全國縣均11.53%，且整體上調整空間非常有限。需要特別關注的是，即使在貧困縣各圖書館之間主要數據差別也非常懸殊，表明貧困縣圖書館財政投入不僅需要解決區域之間、城鄉之間的不均衡問題，而且也需要解決貧困縣圖書館之間和圖書館內部的結構性矛盾。

事實上，西部貧困縣圖書館財政投入不足、基本支出結構不合理只是基本服務均等化進程中的第一個障礙，另一個尚未受到圖書館學術界普遍重視的問題是西部復雜的自然、社會因素會導致服務成本的大幅提高。一體化的解決方案是從強化國家財政轉移支付均衡保障功能入手，通過“差異因素分解”“均等化效應測量”等方法，為西部貧困縣圖書館構建以“客觀因素”為測算依據的財政保障新機制。

4 “因素法”財政保障機制的基本設計

世界各國財政轉移支付制度設計的根本目的，在于實現區域間基本公共服務均等化，其基本做法是：中央政府首先根據各地基礎設施條件、政府財力狀況以及區域間差異程度等，合理確定均等化內容、范圍及標準；其次，確定轉移支付項目、規模、分配依據和計算方法。在這個過程中分配依據和測算方法起到了關鍵作用。比如，當前我國以“基數法”為分配依據的稅收返還制度就存在固化既有利益格局的消極作用，對均衡保障有不利影響。相比而言，“因素法”可以更加公平、高效、合理地發揮財政轉移支付的均衡保障功能，以“因素法”為分配依據構建公共文化建設財政保障新機制，即可為老少邊窮地區公共文化基礎設施建設標準化、基本服務均等化提供可檢驗的數據支持，也符合“精心規劃”“精確計算”“精準扶貧”的要求。

4.1 “因素法”財政轉移支付的基本概念

“因素法”全稱“客觀因素評估法”，在本文中特指用于評估影響圖書館基本服務均等化的主要客觀因素以及成本變量、轉移支付規模的測算方法，主要包括三個方面的內容：一是差異因素分解，按照客觀、獨立、可比、可得原則，對直接影響服務成本的客觀因素進行篩選和分析，構建差異指標體系；二是均等化成本測算，通過均等化效應測算或專家咨詢、跟蹤觀察等方法，對各種客觀因素的影響力進行量化處理，計算出所占權重或具體數值；三是支付模型構建，為具體財政轉移支付項目提供資金分配的計算公式，為各級財政分擔比例提供可檢驗的量化依據。以“因素法”為均衡性財政轉移支付的測算依據，在許多國家(如澳大利亞、德國、加拿大)都有成功實踐。我國學者伏潤民等[14]運用該法測算了云南129個縣公共服務成本差異系數，也為本研究提供了有益借鑒。

4.2 “因素法”財政保障模型的構建

財政投入與基本服務均等是西部貧困縣圖書館建設面臨的兩個核心問題，構建以“客觀因素”為測算依據的財政保障模型就是為了提供一體化解決方案。其基本構想是：

設i對應西部不同的貧困縣，那么，可保證i縣圖書館基本服務均等化的財政投入為“基準投入”，用Si表示；i縣地方政府投入為“基礎投入”，用Ii×α表示；上級政府投入為“差額投入”，用Ei×βi表示。i縣圖書館財政保障模型為：

Si=Ii×α+Ei×βi

分別解釋如下：

“基礎投入”Ii×α由i縣本級財政保障，其中Ii為i縣縣級財政一般預算支出，α為全國縣級圖書館財政投入“基準比例”。該“基準比例”可根據國民經濟和國家公共文化發展需要采取三種確定方式：一是參照全國公共圖書館財政投入占全國財政一般預算支出的實際比例；二是國家或政府以法律、法規形式制定出具有法律約束力的法定比例；三是學者根據實證研究測算出的具有參考價值的最佳理論比例。“基礎投入”明確了地方政府財政保障責任的量化指標，“基準比例”建立起衡量貧困縣圖書館財政投入狀況的全國統一尺度，兩者可對貧困縣政府產生與其財力相適應的剛性約束。

“差額投入”Ei×βi由央、省財政轉移支付保障，其中Ei是保證i縣圖書館基本財政投入的差額部分，可根據《國家基本公共文化服務指導標準》、《公共圖書館建設標準》、《縣級圖書館評估標準》等規范性文件中的相關指標換算后減去“基礎投入”確定；βi為多因素動態“調節系數”，其作用是在基本財政投入的基礎上通過該系數抵消圖書館服務成本的變化，以推動基本服務均等化。“差額投入”及其計算辦法，可為中央、省級文化建設專項轉移支付或建立各級政府財政分擔機制提供可檢驗的數據支持。

4.3 “多因素動態調節系數”的說明

表2 客觀因素與圖書館服務成本的關系

以甘孜縣為例，第六次全國人口普查數據顯示，2010年甘孜縣15歲以上人口文盲率為30.17%，遠高于全國4.60%、四川6.67%的平均水平(以上數據來自甘孜州和全國2010年第六次全國人口普查主要數據公報)，表明該地區圖書館服務需要對讀者或當地民眾做更多的咨詢輔導工作，這將在一定程度上提高單位服務成本。另外，甘孜縣屬高山寒溫帶氣候，冬長夏短。課題組成員到達甘孜縣文化旅游局會議室的時間是2015年8月26號下午2點30分，盡管大家都穿著厚厚的秋衣，但會議室內還是寒氣逼人，不得不打開空調取暖。該日哈爾濱氣溫18-25℃，而甘孜縣氣溫是10-21℃。常年平均氣溫過低或過高都會增加額外的能源消耗。

從開展流動服務的外在部環境看，甘孜縣位于甘孜藏族自治州西北部，雅礱江上游，橫斷山脈東北邊緣，最高海拔5688米，最低海拔3325米，縣城海拔3410米，行政區劃面積7357平方公里，下轄1鎮、21個鄉、222個行政村，人口密度10.87人/每平方公里，鄉村公路條件普遍較差。盡管地表起伏度不算太大，但較高的海拔、較低的人口密度和相對落后的交通條件，都將加大流動服務的資金、時間成本。課題組成員自駕調研，對此有切身感受。

從館藏資源建設情況看，甘孜縣有藏、漢、回、苗、彝、壯、布依、滿、白、土家等11個民族，其中藏族人口占95%以上。這種民族結構一方面帶來了文化需求的多元化，另一方面雙語言環境也給館藏資源建設帶來了很大壓力，圖書館既要購買漢文文獻、也要購買藏文文獻，而藏文獻的平均價格通常又是漢文獻的2倍左右，館藏建設經費實際需求遠遠超過了非民族地區。

按照課題研究計劃，在完成西部其他集中連片貧困區和實施特殊扶持政策片區貧困縣抽樣調研和數據采集之后，將通過均等化效應測算確定各地“多因素動態調節系數”并對財政保障模型進行檢驗。

5 結語

隨著我國市場經濟體制改革的深入，以計劃經濟為基礎的公共文化建設城鄉二元體制逐漸解體。構建城鄉統籌、普遍均等的現代公共文化服務體系，對公共財政制度提出了新的要求。首先，建國以來我國公共文化建設的歷史教訓表明，無論是城鄉二元體制，還是區域經濟二元格局，財政體制及其制度設計都發揮著極為重要影響，推動公共財政制度和公共文化政策的有效對接是國家基本公共文化服務均等化發展戰略的必然要求。其次，我國縣級之間財政能力差距非常懸殊，特別是貧困地區公共文化產品與服務供給，除了受制于地方政府財政能力之外，復雜的自然和社會因素會導致服務成本的大幅提高，將財政投入均等化和基本服務均等化納入一體化的制度設計之中是建構各級政府財政分擔機制的必然要求。第三，央辦、國辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》特別強調：要“進一步完善轉移支付體制……推動革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區公共文化服務實現跨越式發展”[19]。以財政轉移支付為手段，以“客觀因素”為測算依據，為西部貧困縣圖書館構建具有動態調整機制的財政保障模型是“精準扶貧”的必然要求。

注釋

①學者一般把通過政府稅收來提供公共產品的方式稱為制度內公共產品供給，把通過非稅收提供公共產品的方式稱為制度外公共產品供給。詳見：葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革[J].經濟研究，1997（6）：57-62.

②1950年政務院頒布的《中華人民共和國工會法》規定：各級政府應撥給中華全國總工會、產業工會與地方公會以必要地房屋與設備，作為工會辦公、會議、教育、娛樂及舉辦集體福利事業之用。

③1951年公安部頒布《城市戶口暫行管理辦法》，以解決大規模農村人口流動問題；1953年政務院發出《關于阻止農民盲目流入城市的指示》；1955年國務院通過《建立經常戶口登記制度指示》；1957年，中共中央、國務院再次發文重申“制止農村人口盲目外流”。1958年公安部正式頒布了實施至今的戶籍管理制度——《中華人民共和國戶口登記條例》。

④1962年出臺的《農村人民公社工作條例修正草案》第四十二規定：“人民公社社員，在社內享有政治、經濟、文化、生活福利等方面一切應該享受的權利。”具體保障方式是：公社文化站、廣播站、電影放映隊等事業單位的人員經費、圖書文化和通訊廣播支出、設備購置費和業務費等，所需經費除國家補助外，其余部分由公社社有資金安排支出。詳見：《人民公社財政與財務管理》編寫組.人民公社財政與財務管理[M]杭州：浙江人民出版社，1981：63-78.

⑤1996年民政部頒發《農村社會保障制度建設指導方案》，提出在農村建立包括社會救濟、養老保險、優撫安置、社會福利和社會互助等最低生活保障制度。

[1]段小虎.西部基層圖書館建設研究之一：文化生態視角下的制度設計[J].圖書館論壇，2015（7）：21-26.

[2]金武剛，李國新.中國公共圖書館總分館制建設：起源、現狀與未來趨勢[J].圖書館雜志，2014（5）：4-12.

[3]國家統計局.偉大的十年——中華人民共和國經濟和文化建設成就的統計[M].北京：人民出版社，1959：181.

[4]高永明，王治良.工會圖書館緣何大起大落[J].圖書館建設，1996（1）：26-28.

[5]符駿.21世紀鄉鎮圖書館發展趨勢探討[J].圖書館理論與實踐，2002（2）：78-80.

[6]中共中央.一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要[EB/OL].[2015-09-08].http：//baike.haosou.com/ doc/1414502.htm l.

[7]中國人大網.高級農業生產合作社示范章程[EB/OL]. [2015-10-08].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/w xzl/ 2000-12/10/content_4304.htm.

[8]譚運成.工會圖書館的消亡、轉制與公共圖書館的發展——與宓容、劉新權等同志商榷[J].圖書館雜志，2000（9）：47-48.

[9]葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革[J].經濟研究，1997（6）：57-62.

[10]陳杰，劉彥朝，姚裕萍.農村公共產品供給體制（機制）創新[J].華東經濟管理，2003（10）：30-31

[11]鄭浩生，葉子榮，查建平.中央對地方財政轉移支付影響因素研究——基于中國縣級數據的實證檢驗[J].公共管理學報，2014（1）：18-25.

[12]張倫倫.西部縣級財政轉移支付制度均等化效應分析[J].公共經濟與政策研究，2014（上）：11-23.

[13]夏先德.重構我國財政轉移支付制度的路徑思考[J].中國財政，2014（15）：35-38.

[14]伏潤民，常斌，繆小林.我國地區間公共事業發展成本差異評價研究[J].經濟研究，2010（4）：81-92.

[15]胡稅根，宋先龍.我國西部地區基本公共文化服務均等化問題研究[J].天津行政學院學報，2011（1）：62-67.

[16]邱冠華，于良芝，許曉霞.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術支撐與方案[M].北京：北京圖書館出版社，2008：201-204

[17]段小虎.西部基層圖書館建設研究之二：人口結構與文化（信息）需求[J].圖書館論壇，2015（8）：77-83.

[18]段小虎.西部基層圖書館建設研究之三：農村信息消費群體的聚類細分[J].圖書館論壇，2015（9）：60-66，88.

[19]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[EB/OL].[2015-05-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_ 2804250.htm l.

Study on the Financial Security for the Leaping Development of Libraries in Poverty-stricken Counties in W estern China

DUAN Xiao-hu，TAN Fa-xiang，ZHANG Yun-liang，LIShe-nin，ZHAO Zen-liang

Focused on China’s economical and social transformation and development，this paper reviews the changes in the public culturalpoliciesand financial system in accordancewith specific economic systemssince the founding ofnew China，and their effectson the public cultural construction in ruralareas，particularly in western China.What’smore，this paper not only studies the national design of the fiscal transfer payment system which aims at promoting regional，urban and rural balanced development of public service，but also researches the scales and benefits of special transfer payment of western public cultural construction.With a comprehensive consideration of national public cultural policy orientation，financial and taxation system reformation，current regional，economical and social situation，and the development law of this industry，analyzing the functional relationship between particularnaturaland social factorsand service cost，thisstudy constructsa financial security“idealmodel”for libraries inwestern poverty-stricken counties.This research holds that library construction in the western poverty-stricken counties is restrained by three factors：the traditionalurban-rural dual system of public cultural construction，the dual structure of current regional economy，and regional cultural ecology.As the policy instrument，the guaranteemeans and the institutional basis of government public products and services，finance needs to further strengthen its balanced support capability and build a new security mechanism for the western poverty-stricken counties，oriented by equal basic services，taking financial transfer payment as means and evaluated on thebasisof“objective factors”.

poverty-stricken counties；library；financialsecurity；factormethod；securitymodel

格式段小虎，譚發祥，趙正良，等.西部貧困縣圖書館“跨越式”發展的財政保障研究[J].圖書館論壇，2016（1）：1-9，41.

段小虎，西安文理學院圖書館副研究館員；譚發祥，四川省圖書館副研究館員；趙正良，云南省紅河州圖書館館長；張運良，西安文理學院教授，碩士生導師；李社寧，西安財經學院教授，碩士生導師。

2015-12-20

*本文系國家社科基金項目“基本服務均等目標下西部貧困縣圖書館財政保障研究”（批準號：15BTQ029）和教育部人文社會科學研究項目“西部文化生態系統中的基層圖書館服務體系建設研究”（項目編號：14YJA870002）研究成果之一