淺談行政事業單位內部控制制度建設

淺談行政事業單位內部控制制度建設

■陳登明

(福建省交通運輸廳，福州 350001)

長期以來，行政事業單位內部控制制度建設普遍相對滯后，存在著單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題，制約和影響了行政事業單位提供公共產品和服務的效率。本文結合對行政事業單位內部控制制度建設的分析與了解，簡要地進行探討如何構建完善的內部控制制度，為行政事業單位開展各項經濟活動提供有力的保障。

行政事業單位 內部控制 建設

0 引言

內部控制是現代管理理論的重要組成部分，是單位為了保證信息質量真實可靠，保護經營管理資產安全，提高經營管理效率，促進法律、法規能夠得到有效遵循而由單位管理層及員工共同監督實施的一個權責清晰、制衡有力、動態改進的管理過程。所謂行政事業單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

2016年6月24日，財政部印發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》(財會〔2016〕11號)，決定于2016年下半年開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作。該通知是繼2012年《行政事業單位內部控制規范(試行)》、2015年《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》之后的第三個行政事業單位內部控制建設的重要文件。通過開展內部控制基礎性評價工作，一方面，明確單位內部控制的基本要求和重點內容，使各單位在內部控制建設過程中能夠做到有的放矢、心中有數，圍繞重點工作開展內部控制體系建設；另一方面，旨在發現單位現有內部控制基礎的不足之處和薄弱環節，有針對性地建立健全內部控制體系，通過“以評促建”的方式，推動各單位于2016年底前如期完成內部控制建立與實施工作。

1 內部控制制度建設的意義

(1)完善單位治理的保證

內部控制是行政事業單位內部治理的重要組成部分，其根本目標是提高公共服務的效率和效果。通過建立經濟活動風險定期評估機制，對單位經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估，實現制度的優化，最終在行政事業單位基礎業務流程管理上實現優化，讓更高層級的管理者歸位，而不是越位和缺位。

過去，行政事業單位在內部管理實踐中，往往將單位的“人、財、物”匯集到一把手中，有意無意形成絕對的領導，規章制度容易成為擺設，一個領導一個想法，讓人感覺制度總是在變，造成制度不執行，以現任領導指令為準。內部控制可以將制度的建設與優化評價變為常態，逐步實現制度穩定性，并不斷優化其執行，實現制度建設系統化、規范化、流程化，促進行政事業單位的管理從目標管理走向流程管理。

(2)有效防控廉政風險

人們常說，道德使之不愿、法律使之不敢、制度使之不愿。從實踐生活中來看，單純的靠人們的“德性”和法律來約束人們的自利性，是遠遠不夠的，道德具有被動性，并且人人都有道德風險問題。法律具有滯后性，一旦出現后果，為時已晚。而制度建設具有預防性，它可以有效的避免舞弊機會的發生。通過內部控制建設，實現對單位制度的梳理和優化完善，融入行政事業單位的管理之中，更加科學、合理地管理單位資產，使行政事業單位的收入與支出都能夠更加規范化、透明化，最大限度地把預防腐敗的要求融入到權力結構和運行機制各個環節，從源頭和機制上防范廉政風險。

(3)保證會計信息質量

一些行政事業單位沒有健全的、有效的內部控制制度，造成某些重要會計資料在傳遞的過程中因相互脫節而發生問題，致使會計信息失真，會計信息的質量得不到保證。通過制訂和執行相應業務處理程序、科學的職責分工，使會計信息資料在相互牽制條件下產生，從而及時、有效地預防錯誤和弊端的發生，保證會計資料的真實性、可靠性。

2 當前行政事業單位內部控制存在的問題

(1)內部控制意識淡薄

長期以來，行政事業單位不必對資金的使用效益負責，個別單位領導對會計工作要求停留在核算和財產物資的維持上，財務管理主要防止會計核算差錯和財產失竊等行為的發生，缺乏對內部控制知識一些基本的了解，輕視了對內控制度的重要性及其現實意義。部分領導層只注重強調內控制度的制定，忽略了對制度執行的力度，將建立的內部控制手冊、文件和規章制度，成為應付有關部門的審計和檢查之物。更別說，在制定內控制度后及時根據單位內部組織結構、外部經濟環境的發展變化帶來的風險變化來調整，導致內控制度嚴重脫離了實際情況，形同虛設，難以發揮應有的作用。

同時單位內部少數干部認識不到位，存在怕煩思想，認為按規范的業務流程操作，程序復雜繁瑣，在一定程度上降低了工作效率，因此參與的積極性不高，尚未形成良好的內部控制氛圍。

(2)內控制度設計不完善，流程不合理

受到現有體制的制約，部分行政事業內部尚未專門設置財務管理或是職能部門，缺乏一套比較統一的財務管理體系，主要表現在以下方面：一是崗位設置問題較多,不合理兼崗現象較為普遍，而不相容職務分離是內部牽制制度的精髓。但在實際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因,許多行政事業單位存在不合理不合法的兼崗現象,不相容職務未能合法合理分離，如單位出納兼任記賬,出納兼任檔案保管,記賬兼任復核等等。二是授權審批的金額界限不明,授權審批制度有待改進。授權審批是內部控制的重要方法,而一些單位都是長期實行 “一支筆”審批制度,這雖與行政事業單位業務簡單、規模不大的特征相適應,但卻影響了財務控制的實際效果,并使單位內部的財務監督檢查流于形式。三是流程控制體系不完善，有些經濟事項沒有明確的審批控制業務流程，或流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后順序不盡合理，如行政事業單位的費用報銷流程多采取“先審批后審核”的程序,執行起來影響財務人員審核把關的效果。

(3)內部控制人員綜合業務素質有待提高

再有效的制度也需要有人執行，內部控制制度的有效運行，對財務管理人員提出了更高的要求。目前，大部分行政事業單位已進入核算中心集中核算，各單位設置會計崗位管理單位的財務，并負責單位資金的結報工作。但在日常工作中，部分會計人員缺乏必要的專業素質，認為集中核算后，由核算中心把關，過份依賴核算中心的審核而沒有起到應盡的職責，還有些單位的會計人員由辦公室人員兼任，相當部分缺少必要的財務知識和專業技能，對違反財經法規的行為沒有辨別和拒絕能力，還不能適應內部控制的要求，造成單位的內控制度執行不力，內控效果較差。缺乏對單位內部控制的深層次問題思考的專業人才。

3 加強行政事業單位內部控制的有效措施

(1)領導重視是加強單位內部控制的前提

行政事業單位領導只有充分認識到內部控制的重要性，才能引起其思想上的高度重視，才能認真地去組織人員立制度、抓落實。為提高內部控制效益，在行政事業單位內部可以推行法人經濟責任制，將責任風險直接與決策層人事任免、經濟效益掛鉤。按領導分工相應予以授權，規定職責，從而實現各盡其職、相互協調、相互制約的控制目的。

(2)完善制度是加強內部控制的重要保障

建立和完善單位內部資金使用制度是推進內部會計控制制度建設，維護財經紀律，抓好增收節支，強化財政管理職能的重要措施。對于行政機關與事業單位內部會計控制制度，我國各地做法不一。財政部門可以針對當地具體情況，在國家已經出臺的加強對內部會計控制的相關條款的基礎上，以行政單位會計管理制度為載體，統一模式，制定相對規范的行政單位內部財務會計管理控制制度，使各行政單位在內控方式、技術、手段等方面有章可循，使得各行政事業單位內部會計機構和崗位設置合理、職責權限劃分明確，從而進一步減少資產損失風險，切實規范行政單位的會計行為，提高財政資金的使用效益。

(3)加強預算管理是實現內部控制的關鍵

預算管理是行政事業單位管理的核心，貫穿整個單位的業務活動。加強預算管理主要體現在編制與執行環節。編制時要“準”，即部門編制預算要在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算，特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，結合當年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途。執行時要“剛”，即在執行環節應進一步強化預算的剛性約束，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生。

(4)實施動態監控是加強內部控制的有力手段

內部控制是動態的、持續的，其有效執行，僅靠各部門和相關人員的自主執行遠遠不夠，必須建立兩級監控體系對實行全面動態地實時監控。第一級是財政部門負責對行政事業單位監督，第二級是行政事業單位內部紀檢審計部門負責對內部各機構進行監督。通過定期開展內部審計來審查內部控制制度是否健全，執行是否有效，評價相關部門和人員執行內部控制制度的情況，其目的督促其充分、有效地執行內部控制制度。

(5)提高財務人員素質是加強內部控制的根本

行政事業單位內部控制的成敗根本因素在于單位成員素質的高低程度，尤其是財會人員。他們既是內部控制制度的執行者，又是監督者，所以不僅要求他們具備較強的政策法律意識和較高的專業技術水平，而且還需要有一定的職業道德水準。教育培訓是提高財務人員素質的有效手段，通過培訓使行政事業單位的會計人員政策法律意識不斷增強，知識不斷更新，技能不斷提高，會計職業道德不斷提升。有“能”才有“力”，只有財務人員素質提高了，他們在執行內部控制的實際工作中，執行力和監督力才能不斷增強。

總而言之，各個行政事業單位應該針對自身存在的問題，加強單位的內部控制建設，強化內部控制意識，建立切實有效的考評制度，從人才培養，內外部監督等方面不斷完善行政事業單位的內部控制機制，促進行政事業單位的進步與發展，更好地履行國家賦予的職能。

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范(試行).

[2]財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見.

[3]楊淑靜.從《行政事業單位內部控制規范(試行)》看行政事業單位內部控制存在的問題及對策[J].會計師，2014(16).

[4]張慶龍.解讀財政部《行政事業單位內部控制基礎性評價》(1).